【14】“防范和打击非法金融活动总体战”学习笔记（十三）

“金融活动全部纳入监管”——监管全覆盖的边界在哪？

“依法将所有金融活动全部纳入监管”——这是中央金融工作会议提出的要求，“总体战”会议再次强调了这一原则。

这句话听起来很明确，但细想一下：“全部纳入”意味着什么？边界在哪？是不是所有跟钱有关的活动都要管？

如果边界不清，要么管得太宽（连朋友之间的借贷都算非法金融活动），要么管得太窄（该管的没管住）。

一、为什么强调“全部纳入”？

过去很长一段时间，金融监管的逻辑是“管机构”——有牌照的，我管；没牌照的，我管不着。

这个逻辑有一个天然盲区：大量非法金融活动恰恰发生在“没牌照”的主体身上。一个“科技公司”没有贷款牌照，却在大量放贷；一个“信息咨询公司”没有支付牌照，却在归集资金。

这些行为，从实质上看是在干金融的活儿，但从“管机构”的逻辑看，它们不是金融机构，监管部门的触角够不着。

“全部纳入”要打破的，就是这个盲区——不管你有没有牌照，只要你干了金融的活儿，就要接受金融监管规则的约束。

二、边界在哪？“实质重于形式”

“全部纳入”不是什么都管。边界由“实质重于形式”原则来划定。

一个行为，要不要纳入金融监管，问三个问题：

第一，它是不是在干金融业务？

根据国办发〔2024〕35号文件，金融业务有明确的边界，主要包括九大类：货币、支付、吸收存款、放贷、保险、证券、基金、期货、外汇。

如果一个行为实质上是其中之一（比如吸收资金并承诺回报），那就应该纳入。如果只是普通的商品买卖、服务提供（比如买一件衣服、修一次家电），那就不在范围内。

第二，它有没有面向不特定公众？

朋友之间的借贷，虽然也有资金融通的性质，但面向的是特定对象（熟人），规模小、影响有限，不属于“金融活动”的监管范畴。

但如果一个平台通过互联网向不特定公众吸收资金，那就进入了监管射程。

第三，它有没有造成或可能造成外部性？

金融需要监管，根本原因是“外部性”——你的行为会影响不相干的人。一个非法集资平台跑路，影响的不是操盘手自己，而是成千上万的投资者。

如果一个行为的风险只限于参与者自己（比如几个朋友凑钱做生意），那就不需要金融监管介入。如果风险可能外溢到第三方，那就需要。

这三个问题，就是“全部纳入”的边界线。

三、边界内，还有“分级监管”

即使落在边界内，也不是“一刀切”地按同一套标准管。

“全部纳入”之后，还需要“分级监管”——根据风险程度不同，采取不同强度的监管措施。

高风险行为（如面向公众的非法集资）：最严的监管，甚至可以刑事打击。

中风险行为（如小范围的违规放贷）：行政处置为主，责令停止、退还资金。

低风险行为（如初创期的可疑模式）：风险提示、行政告诫、持续观察。

“全部纳入”不等于“全部严管”。纳入的是监管视野，但监管强度与风险程度匹配。

四、金融行为监测的角色：判断“是否在边界内”

“全部纳入”说起来容易，做起来有一个现实难题：谁来判断一个行为是否在边界内？

海量的市场主体、海量的交易行为，靠人工逐一判断不现实。这就需要“金融行为监测”来承担“过滤器”的角色：

自动识别可能涉及金融业务的行为模式

自动判断是否面向不特定公众

自动评估风险外溢的可能性

监测系统不负责“定性”（那需要监管部门的专业判断），但负责“筛选”——把海量的交易行为中，那些“疑似进入边界”的筛选出来，推送给监管部门做进一步判断。

没有这套“过滤器”，“全部纳入”就只是一句口号——因为监管部门的精力有限，根本看不过来。

五、小结

“金融活动全部纳入监管”，不是什么都管，也不是一刀切地严管。

边界由“实质重于形式”原则划定：是不是干金融业务、是否面向不特定公众、有没有外部性。在边界内的，根据风险程度分级监管。

而“金融行为监测”的角色，就是判断“是否在边界内”的过滤器——把海量行为中那些“疑似金融活动”的筛选出来，让监管部门的精力用在刀刃上。

“总体战”需要理论全面先行、金融行为监测全面助力。 理解了“全部纳入”，就理解了“总体战”的覆盖范围——不是所有跟钱有关的都管，但所有实质干金融的，都跑不掉。

下期预告：《“常态化、制度化、规范化”——三年后留下什么？》