加快专项债收储闲置土地，需打通哪些堵点

为有效盘活存量闲置土地，稳固房地产市场预期，今年以来，全国各地专项债收储存量土地工作全面提速。截至4月，全国已有14个省份陆续公布拟使用专项债收储闲置土地，总金额超过1200亿元，政策与市场同频共振，效果显著。

通过政府主导统一收储、市场化后续开发的模式，专项债收储政策成为助推地方经济稳增长、房企盘活存量资产的重要工具，为缓解地方财政压力、优化土地市场结构发挥了积极作用。

推动房地产市场

止跌回稳的重要举措

土地储备专项债作为盘活存量闲置土地的重要政策工具，在暂停5年后，于2024年10月重新启动。此次重启明确了专项债资金的具体用途，即聚焦于严控增量、优化存量、提高质量，积极应对房地产市场深度调整背景下的土地资源闲置问题。

去年11月，自然资源部发布了《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，明确提出专项债资金的使用方向和监管要求。随后，自然资源部与财政部在今年3月联合印发《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，进一步细化了资金使用主体、专项债审核流程、资金和收益平衡机制等具体安排，为地方政府专项债券使用提供了明确的操作指引，避免债券资金空转、虚增财政收入的风险。

根据最新政策指引，今年全国地方政府专项债总规模拟达到4.4万亿元，其中土地收储被明确列为重点投向领域。业内人士分析，从全年专项债发行的整体规划来看，土地储备专项债的发行空间广阔，未来将持续为各地盘活闲置土地提供资金支持，推动有效投资，带动土地市场复苏。

广东省在专项债用于土地收储方面率先发力，今年2月发行了规模为307亿元的土地储备专项债，资金覆盖全省19个城市的闲置土地收购项目。此次债券发行受到了市场的高度关注，且因低利率和稳健偿债机制获得认可，也为全国其他地方提供了有益借鉴。

广东省之所以积极响应政策，与当前土地市场形势和地方财政情况紧密相关。

近年来，全国房地产市场进入深度调整期，土地出让收入显著减少，地方政府财政收入下行压力持续加大。华创证券数据显示，2020年至2024年，全国土地成交额从8.03万亿元锐减至3.68万亿元，城投公司逐渐成为土地市场的主力买家，占比从22%攀升到51%。

记者了解到，部分城投公司缺乏房地产开发资质，也不具备相应开发能力，且在市场下行期推进项目开发销售易造成亏损，导致大量拿地却未实际开发，土地低效闲置现象日益突出。

一位地方城投平台负责人直言：“城投公司的一个重要任务就是承担政府投资项目融资功能，资金来源有财政拨款、土地注入及市场化融资。但土地一旦闲置，利息成本随之逐年攀升，最终形成财政与企业的双重负担。”

以广东省为例，2023年和2024年当地城投公司拿地金额分别达714亿元和840亿元，那些长期闲置未开发的土地导致财政成本持续累积，而专项债的重启成为解决这一沉疴难题的重要措施。

已公示拟发行专项债

超1200亿元

随着专项债收储存量闲置土地政策逐步落地实施，各地方政府迅速行动，积极推进土地收储工作。截至4月初，全国已有14个省份公示拟收储闲置土地共约850宗，总面积超过4000万平方米，收储资金总额达到1282亿元，显示出地方政府在盘活闲置土地上的坚定决心。

从各省份行动看，广东、湖南、福建、四川和广西拟收储金额较为突出。其中，广东省拟收储金额近500亿元，位居全国之首；湖南省近日成功发行今年首批土地储备专项债券，规模达94.15亿元，涉及80个项目，覆盖126个地块，占全省用于项目建设专项债券资金的41.5%。

在专项债资金发行进度上，广东、四川、湖南三省更是动作迅速，截至4月10日，累计发行土地储备专项债约402亿元，涉及166个项目，发行期限一般集中在3年至7年，其中5年期债券占比最高，反映出地方政府在资金运作模式上的稳健与审慎。

从城市响应情况看，目前，惠州、柳州、天津、广州、珠海、龙岩、金华、武汉、肇庆和长沙等成为土地收储的重点城市。其中，惠州市拟收储金额达127.5亿元，位居各城市之首。广州实际发行专项债金额超过60亿元，长沙发行26.3亿元，成都发行2.8亿元，各城市以务实高效的举措，积极落实闲置土地盘活工作。

中国社会科学院研究员、中国城市经济学会房地产专委会主任王业强在接受中国城市报记者采访时表示：“三、四线城市房地产市场库存压力较大，通过专项债收储闲置土地，有助于有效减少库存，优化土地资源配置。”

他指出，随着一、二线城市土地资源日趋稀缺，三、四线城市的土地收储需求将进一步增加，经济基础好、人口流入较多的三、四线城市将成为土地收储工作的重心。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉进一步指出：“目前收储主要集中于国企和城投公司持有的地块，一方面是因为国企和城投公司的资产负债情况相对清晰，另一方面是民营企业持有的地块往往牵涉复杂的债权债务关系，暂不适合收储。”

李宇嘉分析，专项债的加速发行为地方土地收储提供了有利条件，而地方国企和城投公司作为区域经济发展的先行军，通过收储闲置土地能更有效地推动区域经济稳增长、结构优化和风险防控。

打通收储堵点

仍待政策完善

虽然专项债收储存量闲置土地取得了初步进展，但各地在具体推进过程中仍面临多重堵点。其中，收购标准不明确、程序复杂、收购主体单一、资金平衡难度大等问题尤为突出，制约了专项债收储土地政策的进一步落地实施。

东方金诚研究发展部执行总监冯琳向中国城市报记者指出，目前各地专项债收储土地实际推进速度仍有待提高，主要是因为操作过程中收储标准和程序缺乏统一明确的指引，各地执行标准不一，导致实施效率不高。此外，收购主体相对单一，绝大多数集中于地方城投公司，未能充分发挥市场机制的活力，进一步影响了土地收储工作的进展。

中指研究院政策研究总监陈文静也表示，专项债用于收购存量土地的额度不明确、定价机制模糊，是当前急需解决的核心问题之一。部分地块收购价格缺乏统一标准，地方政府在实际操作中难以确定合理的收购价格。

对此，陈文静建议，可以参考土地出让时的起拍价或依据增值原则确定价格，最大限度发挥资金效益。

在实际收储过程中，资金平衡问题尤其值得关注。上海易居房地产研究院常务副院长崔霁认为，土地收储项目通常用于保障性住房或公共设施建设。这些项目本身收益相对较低且周期较长，与专项债券的偿还期限及资金回报要求存在一定矛盾。地方政府需在保障项目社会效益的同时，探索可持续的资金平衡模式。

为破解这一堵点，部分地区已积极探索灵活的资金管理机制。例如，广东省出台政策，允许土地储备专项债券资金在同一土地储备项目内不同地块间进行灵活调剂，以单个项目为单位实现融资收益平衡。

同时，多地也开始建立偿债准备金制度，通过合理的风险管理措施，为未来土地市场波动和流动性不足等情况提供必要的资金支持。

此外，专项债收储闲置土地的偿债能力也受到广泛关注。尽管项目募投报告普遍对未来土地出让收益持乐观态度，但一位跟踪楼市多年的观察人士提醒，目前房地产市场仍处于调整阶段，土地出让价格上涨存在不确定性。地方政府需结合实际市场情况，合理预测土地价格走势，并积极探索通过调整土地性质或提高容积率等方式提升土地价值，确保项目资金平衡和偿债能力。

为进一步推动专项债收储土地的政策落地实施，一名来自沿海省份政策研究机构的专家建议，应尽快出台全国统一的土地收储实施细则或操作指引，加强对地方政府的政策指导和资金支持力度。同时，应丰富土地收储主体，逐步引入非地方国资企业参与收购，激发市场活力，实现土地资源更高效地配置。

■中国城市报记者 孙雪霏