固体废物综合治理行动计划深度解读与实施指南

我国首份固废综合治理系统性文件出炉！该计划直击每年超110亿吨固废难题，将推动治理模式从“末端处置”转向“全过程防控”。本文深度解析固体废物综合治理行动计划，拆解工业固废、生活垃圾、农业废弃物等全品类治理路径，清晰梳理“无废城市”建设、专项整治行动、技术创新应用等关键任务，从行业机遇到企业应对，一文理清固废治理新方向。

一、政策背景与战略意义

《固体废物综合治理行动计划》（以下简称《计划》）的出台标志着我国环境治理进入系统化、精细化的新阶段。根据国务院2025年12月27日印发的文件，该计划是首个针对固体废物综合治理的系统性部署。当前我国固体废物年产生量超过110亿吨，历史堆存问题突出，其中大宗工业固体废物综合利用率仅为59%，与发达国家存在明显差距。计划提出到2030年实现大宗固体废弃物年综合利用量45亿吨、主要再生资源年循环利用量5.1亿吨的目标，这一目标设置既考虑了环境承载力，也兼顾了经济发展需求。

该计划的战略意义体现在三个维度：首先，它是推动"无废城市"建设的关键举措，通过源头减量和资源化利用，预计到2030年可减少填埋占地100万亩；其次，计划与碳达峰碳中和目标紧密衔接，固体废物资源化利用每年可贡献约5亿吨碳减排量；最后，它将催生新兴环保产业，预计到2030年固体废物处理行业市场规模可达1.3万亿元。值得注意的是，计划创新性地提出了"源头减量-过程管控-末端利用"的全链条治理框架，突破了传统末端治理的局限。

从国际视角看，该计划展现了中国推进生态文明建设的决心。相比欧盟《循环经济行动计划》，《计划》更强调系统治理和制度创新，如建立生产者责任延伸制度和固体废物污染环境防治目标责任制。这些创新举措为全球固体废物治理提供了中国方案。

二、核心目标体系与量化指标解析

《计划》构建了多层次目标体系，其中最具突破性的是引入了"固体废物产生强度"指标，要求到2030年单位GDP固体废物产生量较2025年降低15%。这一指标设计体现了从单纯注重处理向源头减量的重大转变。在具体领域目标设置上，工业固体废物综合利用率目标设定为75%，建筑垃圾资源化利用率目标为60%，均较当前水平有显著提升。

目标体系的科学性体现在三个方面：一是区分存量与增量，对历史堆存固体废物强调"有效管控"，对新产生固体废物侧重"资源化利用"；二是注重区域差异，对东部发达地区要求2027年率先实现重点领域突破，中西部地区允许适度延至2030年；三是建立动态调整机制，设定了2027、2030年两个评估节点。特别值得关注的是，计划创新性地将"再生材料应用比例"纳入指标体系，要求政府采购中再生材料产品比例不低于30%，这一举措将有效拉动循环经济发展。

三、治理框架创新与制度突破

《计划》最显著的创新是构建了"三元共治"体系：首先是源头防控体系，通过绿色设计、生态设计推进产品全生命周期管理，要求重点行业企业2026年前完成绿色转型方案制定；其次是过程管控体系，建立固体废物统计指标体系和企业污染源排放账户，运用物联网技术实现全流程监控；最后是末端治理体系，通过"点对点"定向利用和区域协同处置提升效率。

在制度设计方面，《计划》突破体现在三个方面：一是建立跨区域生态补偿机制，允许固体废物处置能力富裕地区向不足地区转让配额；二是推行生产者责任延伸制度，要求电器电子、汽车等行业企业建立回收体系；三是创新环境信用评价，将固体废物违法信息纳入金融信用信息基础数据库。这些制度设计形成了"激励与约束并重"的治理新格局。

特别值得关注的是《计划》提出的"专项治理+长效机制"实施路径。针对磷石膏、尾矿库等难点问题开展专项整治，同时通过"无废城市"建设构建长效机制。这种"点面结合"的方式既解决了突出问题，又防止了问题反弹。

四、政策工具组合与创新支持机制

《计划》构建了多元化的政策工具包，在经济政策方面具有三大亮点：一是税收调节机制，对固体废物填埋实施阶梯税率，对超量部分征收200%惩罚性税款；二是金融创新工具，推出固体废物治理专项债券，发行规模预计达1000亿元；三是价格形成机制，推行垃圾处理收费制度，建立"产生者付费+差别化收费"模式。这些政策工具通过"胡萝卜加大棒"的方式引导各方行为。

在科技创新支持方面，《计划》部署了关键技术攻关清单：重点突破有价组分高效提取、难处理危废深度解毒等"卡脖子"技术，设立3个国家级技术创新中心。特别值得关注的是，计划提出建立固体废物治理技术库，定期发布最佳可行技术目录，为企业选择适用技术提供指引。这种"技术+政策"双轮驱动的模式，可加速科技成果转化。

市场机制创新是另一大亮点。《计划》提出培育一批专业化固体废物治理企业，支持通过PPP、REITs等模式参与项目建设。同时建立区域性交易平台，允许产生量大的企业向处理能力强的企业购买服务，这种市场化手段可显著提升资源配置效率。据预测，这些措施将带动社会资本投入超过5000亿元。

五、实施路径与差异化推进策略

《计划》设计了分阶段实施路径：2026-2027年为试点示范阶段，在100个城市和园区开展"无废城市"建设；2028-2029年为推广扩面阶段，将成功经验向全国推广；2030年为全面提升阶段，实现治理体系现代化。这种"先试点后推广"的路径确保了政策推进的稳健性。

在区域差异化策略方面，《计划》体现了分类指导思想：东部沿海地区重点发展高附加值利用，如浙江计划建设再生资源精深加工产业园；中西部地区侧重基础设施补短板，如四川规划建设10个区域性处置中心；特殊区域实行更严格标准，长江经济带禁止沿岸1公里内新建填埋场。这种差异化策略避免了"一刀切"问题。

重点领域推进具有鲜明问题导向：工业领域以"绿色工厂"建设为抓手，推动钢铁、化工等产废大户开展清洁生产审核；城镇领域突出"两网融合"，推动生活垃圾网络与再生资源回收网络对接；农林领域重点构建"收储运"体系，解决秸秆、畜禽粪污等分散性污染问题。特别是对磷石膏治理提出"以用定产"原则，倒逼产业链优化升级。

六、保障机制与评估体系构建

《计划》创新性地构建了四重保障机制：组织保障方面建立"中央统筹、省负总责、市县落实"责任体系，将固体废物治理纳入政绩考核；资金保障方面设立专项资金，2026-2030年中央财政安排1000亿元；法治保障方面推动循环经济促进法修订，完善配套标准体系；监管保障方面建立"线上监测+线下核查"机制，运用卫星遥感等技术提升监管效能。

评估监督体系具有鲜明特色：一是引入第三方评估机制，每年对地方实施情况进行独立评估；二是建立固体废物治理指数，从减量化、资源化、无害化三个维度进行综合评价；三是实施动态调整机制，根据评估结果优化政策措施。这种"评估-反馈-优化"的闭环管理确保了政策实施效果。

特别值得关注的是《计划》提出的多元共治模式：明确政府、企业、公众的权责边界，政府侧重制度供给和监管，企业承担主体责任，公众通过"绿色账户"等机制参与。这种共建共享的模式有助于形成治理合力。根据预测，通过这些机制创新，到2030年可降低治理成本约30%，提升治理效率50%以上。

七、关键挑战与应对策略建议

实施《计划》面临多重挑战：技术方面，中小企业难以承受高昂的治理成本，建议通过"环保贷"等金融工具降低融资成本；区域协调方面，跨省转移处置需求旺盛但协调机制不健全，可建立区域性协同平台；市场稳定性方面，再生资源价格波动大，需建立价格保险机制。

针对历史遗留问题，建议采取"分类施策"方案：对责任主体明确的堆场，推行"谁污染谁治理"；对无主堆场，探索"修复+开发"模式，通过土地增值收益反哺治理成本。特别是对磷石膏等难治理废物，可实行"一场一策"，避免简单化处理。

为确保目标实现，需重点推进三方面工作：一是加快配套政策出台，建议2026年6月底前完成标准制修订工作；二是强化能力建设，开展基层管理人员轮训；三是推动技术创新，设立重大科技专项攻克关键技术瓶颈。通过这些措施，可有效化解实施阻力，确保《计划》目标如期实现。

结语

《固体废物综合治理行动计划》是我国环境治理领域的重要里程碑，其成功实施将有力推动经济社会发展全面绿色转型。到2030年，通过实现大宗固体废弃物年综合利用量45亿吨的目标，预计可减少原生资源消耗20亿吨，创造绿色就业岗位100万个。更重要的是，该计划探索的治理模式将为全球固体废物治理提供中国方案，助力构建人类命运共同体。

随着各项措施的落地落实，我国固体废物治理必将实现从"被动应对"向"主动谋划"、从"末端治理"向"系统治理"的历史性转变，为美丽中国建设奠定坚实基础。下一步，需要各地、各部门密切协作，企业、公众积极参与，共同推动《计划》目标如期实现，为全球环境治理贡献中国智慧。

来源：新华国研经济学研究院