新书｜小县大城如何应对“不可能三角”

福建德化

作者｜周立 中国人民大学吴玉章特聘教授，主要研究方向为国情研究、农村金融、农业与农村可持续发展、粮食安全、食品安全与食物主权

罗建章 中国人民大学博士，现为清华大学中国农村研究院博士后，主要研究方向为农村金融、公共政策与城乡公共治理

“不可能三角”又称“三元悖论”，一般指现实情境存在互斥的三个条件下，最多只能同时满足其中两个条件，产生了“得二不能兼三”的结果。“不可能三角”这一概念基于经济学中的资源配置理论和发展经济学的均衡增长理论。其一是资源配置理论，即在资源有限的情况下，不同用途之间的分配存在机会成本，即增加对某一领域的投入必然以牺牲另一领域为代价。其二是均衡增长理论，该理论强调经济的全面和协调发展需要各个部门之间保持平衡，但在现实中，由于市场力量和政策导向的作用，往往难以实现完全均衡。对此，转换到小县大城的研究情境下，我们也能发现一个“人口城镇化—产业发展—乡村振兴”的“不可能三角”（见图 5-2）。

《小县大城: 基层视角下的中国政治与经济互动》

周立 罗建章 著

中信出版集团

2025年3月

在小县大城的发展模式下，“人口城镇化—产业发展—乡村振兴”的“不可能三角”反映了县域发展中的一种困境，即在有限资源和条件下，很难同时实现三个方面的最优发展。在小县大城的“不可能三角”下，县域发展面临以下五个方面的挑战。

图 5-2 小县大城的“不可能三角”

一是高质量人口城镇化的挑战。人口城镇化通常需要大量的基础设施建设和公共服务投资。由于人地挂钩、人钱挂钩等政策尚未完全落地，多元化成本分担机制不完善，市、区级地方政府推进农民工市民化的积极性还有待提高。户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间存在较大差距，农业转移人口市民化进程需要进一步加快。小县域资源有限，大规模的城镇化可能导致财政压力增大，进而影响到其他领域的发展投入。城镇化的快速发展可能会吸引大量农村人口进城，这虽然促进了城镇的繁荣，但也可能导致乡村地区人口流失，加剧城乡差距。与农业转移人口落户大城市相比，就地就近城镇化的成本虽然低，但是基本公共服务供给和就业机会仍有不少差距。

二是县域经济韧性的挑战。产业发展是推动经济增长的关键，但在资源有限的情况下，可能会出现产业集聚在某些区域，而其他地区发展滞后的现象。受历史和现实等因素的影响和制约，小县大城的县域经济总体规模较小，“三产”融合度较弱、规模化龙头项目较为单一，在小县大城模式中，产业往往集中在城关镇或几个重点镇，这有助于形成产业集群和规模效应，但同时也可能导致乡村地区产业发展不足，缺乏多元化的经济支撑，缺乏县域经济韧性。

三是谁来振兴乡村的困境。乡村振兴需要综合考虑经济、社会、文化和生态等方面的因素，实现乡村的“五大振兴”。然而，在人口和资源不断向城镇集中的情况下，乡村地区面临着人才流失、产业单一化、基础设施落后等问题。尤其是在早期县域城镇化高歌猛进阶段，不少农村地区的建设用地指标通过增减挂钩的方式支持了城关的发展，导致后期的村庄发展规划受到土地指标的掣肘。要实现乡村振兴，就需要在城镇发展的同时，平衡资源分配，促进乡村的可持续发展，这是一个巨大的挑战。

四是路径依赖的掣肘。在小县大城的发展模式中，资源配置往往倾向于支持城镇化和产业发展，这可能导致乡村地区得不到足够的资源。要平衡这三者之间的关系，就需要在资源分配上做出合理决策。但人们在现实中很难做到完全均衡，往往会牺牲其中一个方面的发展来满足另外两个。其中推动城乡要素流动和资源共享，激发乡村发展活力是关键。这包括深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，以及推动农村资源变资产、资金变股金、农民变股东的 “三变”改革，加快实现农业强、农民富、农村美。

五是主政者的困境。政府在推动小县大城发展时，需要在人口城镇化、产业发展和乡村振兴之间做出选择。政策倾向于支持城镇化和产业发展，这可能带来经济增长和税收增加，但也可能加剧城乡差距。乡村振兴应久久为功。如果政策过于侧重乡村振兴，可能会减缓城镇化的步伐和产业发展的规模。这种政策选择上的困境，体现了 “不可能三角”的现实困境。

乡村空心化与谁来发展产业

城镇化通常与产业发展紧密相连，但小县城往往缺乏资源和资金，难以吸引外部投资和发展新的产业，于是会吸引乡村人口进城落户，用劳动力替代其他生产要素投入，同时推动县域产业发展和城镇化，其结果是乡村空心化，农村劳动力和生产力被削弱，这在某种意义上阻碍了乡村振兴的进程。

2016 年全国第三次农业普查的数据显示，人口净流出行政村数量占比 79.01%，其中空心化率不低于 5% 的空心村比例为 57.5%，平均每村净流出 409 人，人口空心化率为 23.98%。其中，人口实心村比例为 12.15%，平均净流入人口为 490 人，人口实心化率为 21.16%。深度空心村占全部行政村数的 29.98%，但人口净流出占全部空心村的 74.71%。对山区县而言，地形、地貌对农村人口外出有显著影响，山区、丘陵地貌对深度空心村空心化率的影响分别比平原高出 3 个百分点和 1.8 个百分点。

如图 5-3 所示，乡村空心化是一个复杂的社会现象，它在兼顾产业发展和城镇化的背景下逐渐显现出来，对农村地区产生了长期影响。德化县乡村振兴研究院黄景新对德化县乡村空心化开展过扎实的调查研究与县域比较思考。

图 5-3 乡村空心化的形成机理

首先，乡村空心化的起点是“人随业走”决定了人口结构的变迁。随着工业化和城镇化的推进，大量农村劳动力被吸引到城市寻求更多的就业机会和更高的生活水平。年轻劳动力的流出导致乡村地区人口老龄化加剧，儿童和妇女也常常随家庭迁移到城市，这使得乡村地区人口结构出现断层。这种人口结构的空心化，不仅影响了乡村的劳动力供给，也削弱了乡村社会的活力和发展潜力。德化县乡村振兴研究院黄景新曾途经佛岭村十组的一个山沟，他与一位老妇人攀谈，并指着路旁一座半塌的旧屋，问其主人今何在。老妇答：“原有老人居住，后随子女入城，疫情期间曾返乡居住，因属危房，政府迫其迁出。”大疫之下，返乡无所居，何谈大疫止于乡野。此为一例，放眼其所经诸村，此情况屡见不鲜。

其次，人口结构的空心化因乡村产业的“业衰村空”进一步导致经济结构的空心化。黄景新曾言：“德化人口少，且大城关战略施行已久，就业、教育、医疗、青壮等咸集县城，既成路径依赖，且积重难返。欲令青壮大量返乡，几无可能。但若不求扭转，则数年之后，随留守老人或衰或逝，必是荒村、荒地遍布。若必欲扭转，则须依当下新形势，率先承接当年入城之离休者返乡养老，吸引该部分回归，再借此维系子女与乡村之联系，聚人气，活化农村，挽乡村之衰颓，而后再虑市民下乡等。若忽略新形势下村民之返乡诉求，而汲汲于市民下乡，则无异于舍近求远、舍本逐末。”随着劳动力的流失，农业生产效率下降，农业收入减少，导致乡村地区经济发展缺乏动力。同时，由于人口减少，乡村地区的消费市场萎缩，服务业和商业活动也难以为继，这会进一步加剧乡村经济的衰退。经济结构的空心化使得乡村地区难以形成有效的经济循环，经济发展陷入停滞甚至倒退。

最后，人口和经济的空心化最终反映在地理空间上的“村空无人”，形成了地理空间的空心化。黄景新说：“今德化县诸多乡村，青壮外流，老年留守，房屋破旧，稀疏坐落，颇显凋敝。盖因陶瓷产业、大城关战略，工作、教育、医疗等咸集县城。因工作、教育之需，皆于县城购房。购房掏空财力，久住县城，兼以乡村基础设施落后，三者致返乡建房能力与意愿俱低，以致房屋破旧，村庄萧条。若老人尚在，子女常往返城乡，然因村宅老旧，设施落后，人多宅少，多不留宿，朝来夕返。若老人已故，子女多只在特定节日返乡，亦难留宿，即来即返。久之，荒草丛生，日渐坍塌，几致不返。”随着人口的减少和经济的衰退，一些乡村地区出现了房屋空置、土地荒废的现象。缺乏人气和活力的乡村地区，基础设施建设和维护也难以得到保障，这进一步加剧了地理空间的空心化。这种空间上的空心化，不仅影响了乡村的生态环境和居住条件，也对乡村的社会稳定和可持续发展构成了挑战。

就地村镇化

2000 年以来，县级单元集聚了全国新增城镇人口的 54.3%，成为城镇化发展的重要层级，县域是未来 10~15 年中国城镇化发展的重要支撑和重要环节。乡村振兴需要大量资金和人才支持，但这些资源通常都倾向于聚集在城市，导致乡村资金和人才缺乏，限制了乡村振兴的发展。不过，出于自身的乡土情结，农民往往会将务工收入投资到家乡，如建房置业、主动选择居住在公共服务设施良好的中心村，形成了就地村镇化。如此一来，就地村镇化先于逆城市化到来，县域产业将无法获得足够的要素支撑。

就地村镇化有赖于建立多层次的农业人口转移体系，包括县城、中心镇、一般镇、特色小镇和农村社区，以促进农民有序转移，带动乡村振兴战略实施。在撤县设区“急刹车”的背景下，中国县级行政区划将在一段时间内保持相对稳定，中心镇主要通过吸纳辖区内的农业转移人口和吸纳周边乡镇农业人口实现提质增效和产业扩容。

作为非中心镇的一般建制镇实施就地村镇化有两条路径：一是加快镇内产业集聚和乡村振兴，形成县域内的第二中心镇；二是通过撤乡设镇的方式，将乡级行政区改为镇级行政区。撤县设区“急刹车”后，撤乡设镇有无可能掀起一波新浪潮？我们先来看看撤乡设镇的三个主要条件。

一是人口指标，全乡总人口（依据户籍人口，参照常住人口）一般不少于 2.4 万人。乡人民政府驻地集镇（以下简称“驻地集镇”）建成区面积具有一定规模且有较好的拓展空间，人口不少于 4500 人，至少设有 1 个居民委员会。

二是经济发展指标，主要内容是一般公共预算收入和工业企业数在本县市区所辖乡中处于领先水平，对拥有规模以上工业企业的乡可优先考虑。

三是公共服务指标，包括但不限于政务（便民）服务中心、村（居）综合服务设施全部建成且功能完善等基本公共服务。就目前全国层面的普遍情况来看，一般建制乡的常住人口基本低于 5000 人，且下辖行政村也逐渐进入撤并过程。进一步，由于建制乡下辖行政村的空心化问题突出，很难在建制乡村保有规模以上企业。规模以上企业的衡量标准是年主营业务收入达到 2000 万元以上的企业，按照2024 年中国人均 GDP 为 95749 元，一家达标规模以上企业至少由208 个人均产值组成，加上上下游产业链的配套和常住人口，如果有建制乡保有规模以上企业基本能够带动本地数千人就业，满足撤乡设镇的要求。

特色小镇能否成为山区县实现就地村镇化的可行出路

特色小镇发源于浙江，首次被提及是在 2014 年的杭州云栖小镇。这是在块状经济和县域经济基础上发展而来的创新经济模式。目前，全国已有 2000 多个特色小镇。这些小镇各有特色，有的以旅游业为主，有的以工业为主，有的以文化业为主，形成了多元化的发展格局。然而，特色小镇的发展也面临着一些问题。一些小镇存在同质化现象，缺乏独特的文化内涵和产业支撑。同时，一些小镇过度依赖房地产开发，导致房价过高，影响了居民的生活质量和可持续发展。因此，以特色小镇建设推动就地村镇化至少要关注如下三个方面。一是挖掘和传承特色文化，针对当前特色小镇发展千篇一律的现状，就地城镇化需要通过文化创意产业、文化旅游、文化教育等方式，打造具有独特魅力的特色文化小镇。二是提升产业品质，形成具有差异化竞争优势的产业集群是关键。三是多元化融合发展，特色小镇将往多元化融合方向发展，形成集文化、旅游、产业等多功能于一体的综合性小镇，而非过度依赖房地产开发，走上以往举债重复建设的老路。

乡村社区建设

“村改居”起源于 20 世纪 90 年代，是随着中国城市化进程加速和城乡融合发展的需求而逐渐兴起的。其背景是城乡二元结构带来的种种问题，如城乡发展不平衡、公共服务不均等、农村基础设施落后等。为了解决这些问题，政府开始推动“村改居”工程，将传统的农村社区转型为城市居民社区，使农民享受与城市居民相同的公共服务和社会福利。由于历史原因和地域差异，“村改居”的进程和效果存在差异。一些地区已经实现了较高的城市化水平，而一些地区则仍然处于转型初期。不过，可以预见的是，随着城市化进程的加速和城乡融合发展的需求增强，“村改居”将继续加速推进。政府将加大投入力度和政策支持，推动农村社区向城市居民社区转型。因此在“村改居”推动就地村镇化的过程中，地方要更加注重多元化发展。不同地区的农村社区将根据自身条件和特点，发展各具特色的城市居民社区；同时也将注重保留和传承农村文化和传统，实现本土化文化传承与全球化创新相结合。

城乡两栖

有人悲悯地看待城乡两栖：候鸟迁徙一般，“两栖”农民不停地在城乡间往返穿梭。人们农闲时进城打工，农忙时回村种地，离乡不离土，像候鸟一样，频繁穿梭在城乡之间，一边以城里人自居，一边又与村里人为伍。虽然栖身在城，村里的大事小情、粮食和蔬菜，却依然挂在心上。这种“两栖”生活看上去不错，但“两栖”农民群体逐渐扩大，“空壳村”不断增多，因为大量人才外流；未婚女孩外出打工，在村大龄男青年“成家难”；“陪读”妈妈增多，夫妻两地分居使离婚率上升，单亲、无亲的孩子增多；“两栖”生活也使部分原本就不富裕的家庭生活成本增加……

尽管存在这样那样的问题，但城乡两栖可能依然是舒缓现代化冲击所带来的诗意栖居新方式。

经济增长可能会导致城市化和工业化加速，进而加剧土地、环境、资源等生态问题，也会对乡村经济造成冲击。在中国工业化进程进入高位时，如何推动县域产业生态化转型是破题关键，但对于一般的建制县而言，县域产业如何提档升级，已有土地如何腾笼换鸟，都要经历较长一段阵痛期，甚至无力推动生态化转型。当前小县大城在“不可能三角”中，兼顾了人口城镇化与经济增长两大要素，在促进县域经济腾飞的同时，留下了空心化的村庄和脆弱的生态环境，也难以实现乡村全面振兴。在人口城镇化率不断攀升到高位和县域主导产业面临转型升级的情况下，小县大城将站在十字路口面临抉择。

对此，城乡两栖作为一种新的生活方式，适应了当前社会发展的需求，为破解小县大城的“不可能三角”提供了新的发展思路。城乡两栖是一种新兴的生活方式，指的是居民在城乡之间灵活地安排居住和工作，不再局限于单一的居住地。在这种模式下，人们可以根据生活需求、工作机会、教育资源、医疗条件等因素，在城市和乡村之间自由流动。城乡两栖的居民可能在城市工作，同时在乡村拥有住所，享受两种环境的优势，实现生活和工作的平衡。在城乡融合发展背景下，城乡两栖不仅是市民下乡的专有名词，也将会是乡村在县域生活居民安居乐业的代名词。

小县大城的县域城镇化相较于特大城市战略的大国大城模式，具有独特的地理优势，这为实现城乡两栖提供了可能。县域城镇通常与周边乡村地区的空间距离较近，交通相对便利，使得居民能够在较短的时间内在城乡之间移动。此外，县域城镇化在推动地方经济发展的同时，也注重保护乡村的生态环境和传统文化，为居民提供了良好的居住环境和生活质量。在这种模式下，居民可以享受到城市的便利和乡村的宁静，实现城乡两栖的生活方式。

城乡两栖的生活方式为城乡居民带来了多方面的好处。首先，城乡两栖有助于农民代际照料问题的解决。农民可以在不远离家乡的情况下，到县城或附近的城镇工作，同时能够方便地回到乡村照顾家中的老人和孩子，维护家庭和谐与稳定。其次，城乡两栖使居民能够充分享受城乡融合的好处。在城市工作可以获取更高的收入和更广阔的职业发展机会，而乡村生活则提供了更为宽松的居住环境和亲近自然的机会。最后，城乡两栖还有助于缓解城市的人口压力，促进乡村经济的发展，推动城乡资源的均衡分配和区域经济的协调发展。