探讨！市场监管行政处罚立案条件及流程

修改后的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第五十四条第二款规定“符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”所谓“符合立案标准”，实质就是对立案条件进行规制。
一、市场监管部门行政处罚的立案条件

在行政处罚法规定“应当及时立案”前，市场监管部门就已经对原规定的一般程序案件规定了立案程序。比如，修改前的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（以下简称修改前的2号令）第十七条规定“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。

“检测、检验、检疫、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。
“立案应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理。”
总局拟修改公开征求意见的《市场监督管理行政处罚程序规定》（修正草案征求意见稿，以下简称拟修改的2号令）第十七条变更为：
“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。
“检测、检验、检疫、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。”
并增加了第十八条，规定：
“立案应当符合下列条件：
（一）有明确的违法嫌疑人；
（二）经核查认为存在涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章规定，应当给予行政处罚的行为；
（三）属于本部门管辖。
“立案应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上具有行政执法资格的办案人员负责调查处理。”
由此，可以得知总局在征求意见时，曾经拟定的市场监管部门对普通程序案件的立案条件有三个：一是有明确的违法嫌疑人，二是核查认为存在涉嫌应当给予行政处罚的违法行为，三是有管辖权。
总局以42号令将修改后的2号令正式发布后，原征求意见稿的第十七条变更为第十八条，第十八条顺延变更为第十九条，正式条款内容变更为：
“经核查，符合下列条件的，应当立案：
“（一）有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；
“（二）依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚；
“（三）属于本部门管辖；
“（四）在给予行政处罚的法定期限内。”
“决定立案的，应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上具有行政执法资格的办案人员负责调查处理。”
正式稿与征求意见稿相比，改动最大的就是取消了征求意见稿第一款第一项 “有明确的违法嫌疑人”的表述，意即立案并不必须要求“有明确的违法嫌疑人”。这其实是对市场监管部门长期所遵循的立案条件的一个颠覆，意即：我们可以针对“违法行为”，即对“事”进行立案，而并不需要明确违法行为人。笔者以下会结合该问题展开论述。

二、刑事案件、民事案件的立案条件

依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零九条“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”的规定，刑事立案分两种，一种是对“事”立案，即“发现犯罪事实”；一种是对“人”立案，即“发现犯罪嫌疑人”。比如说，在某废弃工厂内发现一具女尸，经现场勘验和法医鉴定为他杀，这时候就要立案侦查，此时并不知道犯罪嫌疑人的身份信息，但是并不影响立案侦查，这就是对该被害人被害一事立案。而如果派出所接到张三的电话自首称刚才和路人吵架，一怒之下掏出匕首一刀毙命，到现场发现属实，此时立案侦查，就属于对人立案。无论是对事还是对人刑事立案必须具备两个条件:一是有犯罪事实存在，而且该犯罪事实依法需追究刑事责任；如果有犯罪事实，但法律规定不应当追究刑事责任的，不能立案。二是具有管辖权，属于本部门的管辖范围。如果对人立案，则还需要具备第三个条件：有明确的犯罪嫌疑人；如果对事儿立案，则不需要具备该条件。

民事案件立案（本文中例举的为普通民事案件，不包括特殊类型案件），根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

普通民事案件的立案条件也是有三个：一是有明确的当事人（包括原被告双方）；二是有具体的诉讼请求和事实、理由；三是有管辖权。
三、公安机关治安处罚案件的立案条件

《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条 公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。
第七十八条 公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。
《公安机关办理行政案件程序规定 》
第四十七条　公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案,以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件,应当及时受理,制作受案登记表,并分别作出以下处理:
（一）对属于本单位管辖范围内的事项,应当及时调查处理；
（二）对属于公安机关职责范围,但不属于本单位管辖的,应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理,并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；
（三）对不属于公安机关职责范围内的事项,书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。
公安机关接受案件时,应当制作受案回执单一式二份,一份交报案人、控告人、举报人、扭送人,一份附卷。
公安机关及其人民警察在日常执法执勤中发现的违法行为,适用第一款的规定。
通过上述规定可以看出，对于治安处罚案件，既可以对“人”立案，比如“报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案”中确定了“违法行为人”的；也可以对“事”立案，即“认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查”。

四、纠正对立案条件及流程、程序等的一些错误认识和做法
（一）市场监管领域案件无需以有明确的违法嫌疑人为立案条件
很多一线执法人员坚持认为只可以对人立案，不可以对事立案，即必须确定了明确的违法嫌疑人后才可以立案。
笔者认为这种观点大错特错。通过修改后的2号令规定的立案条件，可以看出总局设定立案条件时，采取的是与治安案件或刑事案件相类似的立案标准进行规制，即既可以对人立案，亦可以对事立案，而并非是如普通的民事案件般，必须要有明确的被告才可立案。也就是说，只要已经确定存在行政违法事实、本部门有管辖权、在给予行政处罚的法定期限（时效）内，但是涉嫌违法行为人不确定时，行政机关即应该对违法事实进行立案，而不需要等到必须查清确定的违法行为人后，才可以立案。
（二）对事立案的可以同案变更、追加当事人
对于经核查发现存在违法事实，应当立案调查的，因当事人尚未明确，对事立案的案件，在案件调查中发现调查前期拟进行处罚的当事人非本案当事人的，可以随时根据查证属实的证据变更或追加当事人。
而相反，对人立案的案件，经调查发现当事人主体错误，原则上不应当变更当事人，而是应当终结调查，重新启动立案程序，对查证属实的当事人另案调查。对于发现存在共同违法等行为的其他当事人，是否可以追加，笔者认为，原则上也不应当追加，而是另案调查处理较为妥当。但有例外情形，比如在调查过程中，个体工商户将营业执照给注销，此时因个体工商户属于自然人范畴，实质主体并未变更，因此可以将调查主体因营业执照变更而变更为公民个人；再比如，被立案调查的分公司被注销，因分公司不具有独立法人资格，其注销后，可以将当事人变更为具有独立法人资格的公司等。
（三）案件来源登记表应当在接到案件线索时立即填写
审核案件时经常发现一线执法人员在报送立案时，才填写案件来源登记表，或者是内设机构、综合执法大队、各基层所接受到相关线索、材料后才填写案件来源登记表，并以案件承办人接手时作为核查期限的起算时间，这都是非常错误的做法。为此，我们明确规定：无论是依职权监督检查还是通过投诉举报、其他部门移送、上级交办等途径发现违法行为线索或者收到材料时，无论是否符合立案条件，都应当在第一时间填写案件来源登记表。案件来源登记表上的登记时间，就是本局收到上述线索或材料时的时间，这个时间，也是核查期限的起算时间。即便相关线索、材料在本局办公室、业务科室等各内设部门、投诉举报中心、大队或基层所间多次流转，核查期限的起算时间不变，不重复计算核查期限。
（四）立案前核查期限内的主要工作内容为调查是否符合立案条件
对于立案前的核查期限内应当做什么，一线执法人员经常有错误认识。比如，有的认为，核查期限内只能采取先行登记保存措施，不能采取查封扣押等强制措施；有的认为核查期限内不能对当事人进行询问，需要询问的只能等立案后采取；还有的认为核查期限内必须将案件所有事实调查清楚，然后立案处罚等等。
实质上，2号令规定的案件核查，类似于刑事案件立案前的初查程序。立案前核查时，执法人员可以采取的措施和立案后调查时可以采取的措施并无差异。立案前核查与立案后调查最显著的区别，在于立案前核查的重点为是否符合立案条件，即立案前核查的内容主要是三项：一是核查是否有证据初步证明存在违法行为并应当给予行政处罚，二是核查是否有管辖权，三是核查是否在给予行政处罚的法定期限（时效）内。
因此，核查中发现属于行政处罚法第三十三条第一款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”规定的，虽然属于“有证据初步证明存在违法行为”的情形，但因未满足“应当给予行政处罚”的条件，因此，应当填写不予立案审批表，决定不予立案。而对于已经立案的，因2号令第二十条规定的是属于“可以不予立案”的情形，因此，应当依据行政处罚法第五十七条第一款第二项（2号令第六十条第一款第二项）的规定，作出“不予行政处罚”决定。但笔者更倾向于认为，既然2号令已经规定了立案条件，那么对于不符合立案条件的，则应当认定为属于“不应当立案而立案”的情形，因此，2号令应该增加对该种情形的详细规定，对符合该情形的，应改定位应当终结调查或者撤销案件更适宜。类似情形还有行政处罚法第三十条对未满十四周岁的未成年人、第三十一条对不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人、智力残疾人、第三十三条第二款当事人有证据足以证明没有主观过错等的相关不予行政处罚等规定。而对于属于行政处罚法第三十三条第一款“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”等规定的，因属于符合立案条件的情形，笔者倾向于认为应当立案，再根据调查认定的事实，作出处罚或者不予处罚决定，而不宜直接在核查中认定“可以不予行政处罚”，直接作出“不予立案”的决定。
（五）一起案件可以针对可以并案处理的多个当事人或同一当事人的多起违法行为同时立案调查
笔者来市场监管工作后，发现很多执法人员坚持认为一起案件只可以针对一个当事人立案，同一当事人涉及多起违法事实的，则分开立案。问起不并案处理的缘由，均不知晓，只答复一直就是如此延续下来的。工作一段时间后，笔者发现之所以市场监管部门长期以来对当事人分开立案的习惯，是由报表系统的机械统计导致的。比如在报表系统中，同一案件既属于食品类案件又属于知识产权类案件的，只可以选择一类案件上报；同一当事人涉及到多起违法行为需要处罚的，在一起案件中只可以选择主要的违法事实上报；在单起案件中对多个当事人同时立案的，也只统计为一起案件上报。
笔者认为，报表系统的机械、单一统计，导致了基层在办理案件中，为了案件起数，习惯性的将可以并案处理的案件，分案办理，比如将同一当事人的多个违法行为分别立案，分头办理；将共同违法的多个当事人分别立案，分别处理。
其实，法律法规从未限定同一起案件只能针对一个当事人立案，故存在共同违法行为且均具有管辖权等情形可以并案处理的，可以在同一起案件当中同时针对两个以上的当事人立案调查并作出处罚。可以并案处理的包括但不限于以下几类：
共同违法行为的多个当事人：实施了同一个违法行为的有意思联络或无意思联络的多个当事人，均可以在同一起案件中并案处理。
实施共同违法行为，有的有意思联络，有的无意思联络。比如甲乙丙三个公司负责人员协商，共同生产一批假冒某知名品牌的食品，由甲公司负责生产包装、伪造商标，乙公司负责生产食品，丙公司负责运输和储存、销售，这就是有意思联络的共同违法行为。甲公司拟生产一批假冒某知名品牌的食品，未与他人协商和共谋，分别委托乙公司加工包装物、伪造商标，委托乙公司负责生产食品和包装，甲公司自己运输和储存、销售，这就属于无意思联络的共同违法行为。
同一批同类违法行为的多个无关联的当事人：比如对同一批连续停业超过六个月以上的公司拟吊销营业执照的案件，或者在同一个专项检查中对同时发现的多家市场主体的同种违法行为，同一举报人或多个举报人同时举报的多家市场主体的同种违法行为等，为了简化办案流程，加快办案进度，可以并案处理。
有关联行为的多个违法行为的多个当事人：比如有关联的生产假冒伪劣产品的生产者、批发商和零售商，有管辖权的，即可以并案处理；再比如传销案件的组织者、介绍者、参加者和出租房屋、场地给传销组织的出租人等，也可以并案处理。
法律法规等规定应当同时“处罚到人”的多个当事人：比如对食品生产经营企业的违法行为进行行政处罚的同时，依据《食品安全法实施条例》第七十五条对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员等实施行政处罚，可以并案处理。
对同一当事人的多个违法行为应当并案处理：对同一当事人在同一检查过程中发现的多个违法行为，比如在对某一商场实施的日常监督检查过程中，发现过期食品、违法广告、特种设备超期未检等多个违法行为，应当并案处理。
对同一违法行为的多起案件线索应当并案处理：比如多地通过抽检发现某一塑料厂生产了一批质量不合格的塑料餐具，批发给多地商场进行销售，先后将案件线索通报给该厂所在地市场监督管理部门。接收线索后，应当将多个线索并案处理，以接收的最先案件线索作为核查起算日期。
对同一当事人的多个同类违法行为应当并案处理：比如某一食品厂生产的多批次预包装食品经多地抽检发现不合格，收到多个案件线索后，应当并案处理，以接收的最先案件线索作为核查起算日期。
（六）简易程序案件亦属于立案查处
经常在填报系统、答复投诉举报人时，执法人员会将按照简易程序办理的当场处罚案件填报或答复为未立案查处。这里就混淆了一个概念：不履行立案手续不等于未立案，按照简易程序办理的案件虽然不需要办理立案审批流程，但仍然属于立案查处。
（七）对修改完善报表系统的建议
最后，笔者还想吐槽一下总局的报表系统的机械数据，尤其是对于案件类型的统计，一起案件只能属于一种类型案件的统计是非常可笑和不可思议的。笔者曾在法检工作多年，法检等司法机关对于案件的统计，就是多种类型的重复统计，比如一起黑社会性质的案件，既会统计在涉黑案件中，亦可以因涉及到金融犯罪，统计在金融类案件中，还可以因为涉及到是团伙作案多起重大暴力犯罪、侵财类犯罪、受害人有老年人、未成年人、农民工等，又分别统计在团伙类案件、重大暴力犯罪、侵财类犯罪、涉老年人犯罪、涉未成年人犯罪、涉农民工犯罪等多个报表系统中。市场监管系统的案件统计，除了前面提到的问题，再比如调查中发现药店对某类药品发布违法广告，依据广告法进行处罚的案件，笔者认为，这类案件，既属于药品类案件，也属于广告类案件，因此，在报表系统中，将这类案件重复统计是有意义的。希望总局能够与时俱进，及时改善和完善报表系统。
作者系中共山东省威海市文登区委党校高级讲师 刘华兰、威海市文登区市场监管局 田海助