深交所副总经理卢文道：全面加强监管是注册制改革的鲜明特征

11月16日，深交所党委委员、副总经理卢文道在中国法学会审判理论研究会金融审判理论专业委员会2023年学术研讨会上表示，近日召开的中央金融工作会议明确要求推进注册制改革走深走实，要求全面强化监管有效性，要求大力提升上市公司质量，要求培育一流投资银行和投资机构，这对资本市场法治建设和监管提出了更高要求。在他看来，全面加强监管是注册制改革的鲜明特征，“注册制改革必须全面强化控股股东、实际控制人的有效监管。”

注册制改革是放管结合的改革。五年来的改革实践充分说明，注册制改革在坚持市场化、强化透明度建设的同时，必须夯实法治保障，全面加强监管力度。卢文道表示，注册制改革实践中，全面加强监管具体体现在“三个更加”:

一是事前入口把关更加强化。注册制改革坚持以信息披露为核心，但这并不等同于只要披露信息就可以发行上市。我国资本市场发展尚不充分、诚信环境不够完善、市场机制和法治约束功能不够有效，在这一现实背景下，从源头上提高上市公司质量是重要改革任务。

数据显示，注册制改革以来，深市已有390余家申报企业被终止审核，淘汰率接近40%，履职不到位的中介机构被采取监管措施和纪律处分130余次。

二是事中持续监管更加有力。注册制下，必须持续提升上市公司质量，因为上市公司是资本市场的基石，也是市场健康发展的基础，离不开更加严格的持续监管。注册制改革过程中，先后启动了上市公司治理专项行动，督促上市公司建立健全内部治理长效机制，启动了新一轮退市制度改革，累计已有120余家公司相继退市，强制退市公司家数超过了改革前20余年的总和。

三是事后监管问责更加严格。注册制改革必须坚持“零容忍”，从严打击各种违法违规乱象，特别是必须将打击财务造假作为监管执法的重中之重，否则改革中容易出现“一放就乱”的局面。

卢文道表示，强化控股股东、实际控制人规则是注册制改革全面加强监管的具体体现，因为他们是公司发行上市准备过程中的重要推动者；上市后的生产经营、内部治理和规范运作中的重要影响者；欺诈发行、财务造假等违法行为中的重要实施者。这要求对控股股东、实际控制人上市前后的监管要求一体强化，对控股股东、实际控制人的立体追责一体强化。

在卢文道看来，强化控股股东、实际控制人规制需要更为充分的法制供给。“注册制改革以来，强化控股股东、实际控制人监管的法制供给主要体现在以证券法为主干的证券法制体系中，而与之相关的公司法制保障尚未到位。”卢文道表示，“目前，新一轮公司法修改正处于最后阶段，如何构建一套完整的针对控制权的法律规制体系，特别是如何立足于包括我国上市企业在内的公司股权高度集中、控股股东在公司治理中通常处于事实上的主体地位等现实，强化控制权的法律规制，具有相当的共识。”

在制度构建方面，卢文道建议：一是要尊重控股股东的基本股东权利。以深市为例，截至2022年底，深市上市公司中，相当一部分民营企业由自然人控制并担任董事长或者总经理，相对于一般股东，控股股东自然会对公司事务倾注更多精力，发挥更大作用，这是当前公司法修改必须面对和尊重的事实。

二是要确立控股股东的信义义务。在我国的公司治理实践中，控股股东参与公司治理是普遍情况，由此，在公司法修改中赋予控股股东以信义义务，这具有现实的必要性。

三是要促进控股股东权责统一。有必要建立事实董事制度，控股股东虽不担任董事但事实上履行决策管理职能的，有必要按照信义义务要求承担忠实、勤勉责任。同时，控股股东指示董监高侵害公司或者其他股东利益的，应当承担相应的连带责任。在加强控股股东责任的同时，也应引入董事责任险相关规定，为他们勤勉参与公司决策提供履职保障。当前我国上市公司董责险投保率不足7%

四是要构建控股股东权利滥用的防范机制。强化控制权的法律规制不是要否认其在公司中的股东地位，而是在于防止其权利滥用。比如，明确董事会设立审计委员会，由多数独立董事组成，聚焦财务会计、审计和内控监督，这些领域是控制权滥用的重点。又如降低股东提出临时提案股权比例，设计解决控制权争夺时的“双头董事会”难题，平衡好不同股东之间的权利。