《行吟笔存》论文集系列专题 · 营造机构改革的良好社会心理环境

改革开放以来，我国分别于 1982 年至 1983 年、1987 年至 1988 年、1993年至 1995 年进行了三次较大规模的行政机构改革，这三次改革对于推动我国的民主政治建设、克服官僚主义、提高办事效率、促进经济发展发挥了重要作用。但从机构和人员的数量、机构分合形式、行政权力的移动而言，它仍未能走出“精简—―膨胀—―再精简—―再膨胀”、“分开—―合并—―再分开—―再合并”、“下放—―上收—―再下放—―再上收”的三个循环怪圈。 党的“十五大”和全国人大九届一次会议又提出把机构改革作为当前政治体制改革的突破口，目前，国务院机关已率先展开机构精简和人员分流．朱镕基总理在答记者问中明确了这次机构改革将在三年时间内，达到精简国家机关工作人员 50% 的目标．由此可见，这次精简机构分流人员的幅度之宽、难度之大、 要求之高是过去几次改革绝无仅有的。怎样才能使这次改革不再进入过去的循环怪圈，使改革实现既定目标呢？笔者认为：经济体制改革的承受主体是经济 领域和非执政阶层的人民群众；政治体制改革的承受主体是上层建筑领域和执政的党政机关工作人员。由此，从尽快理顺党政机关工作人员的社会心理环境出发，找准减少机关工作人员心理摩擦的改革措施与方法，对于防止改革进入过去的循环怪圈具有十分重要的现实意义。

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一、要进行“支付改革成本人人有责”的宣传与灌输，尽快理顺改革主体—―各级党政机关工作人员的心理环境，消除心理障碍，营造主动接受改革的社会心理氛围。

历史的经验已经证明：任何改革都必须付出代价和“成本”。经济体制和政治体制改革虽然都与每一个社会成员息息相关，然而，从改革成本的支付对象上，两种改革的主体却有很大差别。即在过去的经济体制改革中，各级党政机关工作人员是改革行为的执行主体，而企业和基层群众是改革行为的承受主体。如物价、医疗、住房等制度改革，虽然打破了所有社会成员原有利益格局， 但党政机关工作人员在改革之后，依靠财政提高工资、增加补贴基本避免和减轻了改革带来的“震痛”和压力。而普通居民、农民、下岗职工则只能依靠自身适应市场经济的个体竞争能力来承受改革带来的“震痛”和风险。由此可见： 经济体制改革在很多方面是依靠群众来支付“成本”、给予支持的。而行政机构改革其执行主体和承受客体均为处于执政地位和党政机关工作人员。由于改革的实质是社会利益和权力的调整与再分配，因此，这种改革无疑会使一部分执政者失去职务和权力，多年拥有和形成的既得利益格局被打破。也可以说，下岗已经不仅仅是国有企业工人的专利，自闯市场不再是农民和个体户的专门领域。行政机构改革的成本和带来的“震痛”只能依靠党政机关工作人员来承担。心理学研究表明：人的行为受人的心理动机所支配。人们已经拥有的需求和满足一旦被破坏，接踵而来的先是人们的心理失衡和心理障碍的产生，而心理障碍极易导致人的行为动机的紊乱．因此，防止心理障碍产生和及时调节失衡心理是预防和避免人的破坏性行为产生的前提。美国人本主义心理学家马斯洛认为：人类在社会生活各个领域的动机，均来源于若干始终不变的、遗传的、本能的需要，即人的基本需要。马斯洛将人的基本需要按顺序分为：生理、安全、归属与爱、尊重和自我实现的五个层次，指出了高级需要以低级需要为基础的客观规律．党政机关工作人员，特别是各级领导干部，在社会群体中具有独特的地位，他们的需要满足往往处于自我实现的较高层面，机构改革必然会打破他们原已拥有的满足状态，或使其失去追求满足的机遇和条件．因此，改革在部分机关工作人员中产生心理障碍和抵制性心态就成为必然的心理反应。而行政机构改革不仅依靠各级党政干部以健康的心态去设计与实施，而且必须依靠他们的直接参与、承受和真诚配合才有可能取得成功。故要营造良好的改革环境，就必须十分重视对党政机关工作人员的心理疏导，帮助他们作好人人需要接受改革挑战，人人有责支付改革“成本”，承受改革“震痛”的足够心理准备，才能构筑预防改革再次进入过去怪圈的社会心理防线。

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二、要认识“断乳阶段”的特殊性，设置“分流”过渡时期的特殊政策，给失衡者以适度的调节与补偿。为稳定渡过改革的心理“磨合期”提供组织保障。

过去的机构改革，大多只注重了机构和人员数量的机械增减，忽视了改革过程中承受主体—―人的心理动机和改革方向的“摩擦”消除。对被分流人员和失去职务与权力的干部，心理存在“摩擦—―顺合”过程和“营养”由“母体供给”向“自身创造”过渡阶段的客观存在认识不足，措施准备不够，以至改革一遇困难，就感到束手无策，往往又在牢骚和埋怨声中恢复机构、重聚人员、 草草收场。

作物栽培学揭示出植物生长发育过程中存在着一个由母体供给营养向自身 光合生产营养转换的不可逾越的“断乳阶段”。如水稻种子萌发之后，在适宜的温、湿度下，能自然生长。然而，它从萌芽到二叶一心阶段，其生长所消耗的营养仍来自于种子的母体。只有当它在叶绿体和维管束等器官形成之后才能依靠自身的光合作用制造出供生长发育所需的养份来。因此，我们把作物生长过程中，母体营养耗完至自身光合作用产生的过渡时期称为“断乳期”。在断乳期到来时，农民要针对秧苗生理孱弱的特点，追施速效优质的“断乳肥”，以帮助它安全渡过“断乳阶段”。在机构改革中，被精简的机构和分流的人员，其功能转换有作物生长的类似特征。精简机构是现象，分流人员、转变职能是实质。分流和精简实质上就是要达到管理机构依靠财政转换为从事生产（经营）、依靠自身的目的。由于机关工作人员在利益上，多年形成了对财政和单位母体的依赖性，故对生产、经营无论是意识还是技能均十分脆弱，即使某些人曾经从事过经济工作，从达尔文“用进废退”的生物进化原理，我们也能理解他们中的很多人暂时确实缺乏独立谋生的本领与能力。因此，精简分流对于机关工作人员而言，同样存在着一个不可忽视的“营养断乳期”。如果忽视这一现象，没有追施“断乳肥”的特殊政策，一旦“分”，他们就会感到惊慌失措，本能地产生反感和抵制心理，导至阻挠行为的发生。如果在分流时设置一些特殊补偿政策，提供“断乳阶段”的“临界营养”保障，就有可能实现分流人员由财政母体供给向自身创造自给的顺利过渡，降低改革分流的“摩擦”程度，如 1997 年我们在浏阳市古港镇开展机构改革试点时，对竞争下岗的分流人员，设置一定的基本工资保发期限，对年龄偏大但未到达退休政策年龄的下岗人员，给予保发工资内退并一次性补助 500 元的办法。使分流、下岗者得到物质和心理补偿，有效地避免了改革的人际摩擦，使分流、转体得以平稳过渡。

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三、要主动营造分流“载体”，为分流者实现功能“转体”提供实实在在的基础与条件，为缩短改革的心理“磨合期”开辟分流减压途径。

机构改革必然带来执政阶层权力的重新调整，使部分执政者权力更加集中， 而另一部分执政者则从权力阶层分离出来，变成失去行政权力的生产者（或经营者）。对于分离者而言，这种身份变化一方面给他们带来谋生手段的改变，另方面会带来“失落—―惊恐—―抵制—―反抗”的心理变化过程，这一过程 也就是改革的“摩擦期”。要达到改革顺利成功，就必须预防、调节和转变这一系列的心理变化，使之转向对改革的“理解—―接受—―赞同—―支持—―自觉参与”的“顺合”状态。失落者的这种心理转变决不会自然完成，它只有在加强教育引导的同时，为其提供新的谋生手段和载体，即开辟好再就业途径，以此增设生理和心理减压渠道，才有可能实现。如果忽视这一点，只是简单地把人们推向市场，就可能导致社会秩序紊乱，改革的“摩擦至顺合”周期无限延长，甚至使改革无法承受来自社会的巨大压力而重蹈过去的循环覆辙，历史的经验也已经证明。 国务院机关已经于 1988 年和 1993 年进行过两次较大幅度的机构改革。 1988 年改革突出“三定”为内容，常设机构由 72 个变为 66 个，非常设机构由 75 个减至 49 个，实有人数有由改革前 5.28 万人减至 4.48 万人，当时确实很 有成效。然而时隔 4 年，国务院常设机构已达 86 个，非常设机构达到 85 个， 平均每年新增机构 14 个，虽然经过了 1993 再精简，然而又时隔 5 年的今天， 更逼迫着我们不得不搬出精简的“老调”继续重弹。省、地县的情况亦然。笔者认为，出现这种现象的原因是复杂的，但其中一个重要原因就是改革分流的准备不充分，没有认真考虑给分流人员营造有效的“载体”。只是简单地将一 些行政机构削砍，将部分事业单位改为企业，让分流人员停薪留职或自谋职业。 如同一方面赶走“和尚”将“庙”改“堂”，另方面赶出的“和尚”无归宿， 结果 " 和尚”又干方百计挤回来，甚至引来新的“游方和尚”，争吵间又改“堂” 还“庙”。要减少“庙宇”和“和尚”，光靠狠和赶不行。还必须为“和尚” 安排新的去处，让他们有能自食其力的生存空间。如我市镇头镇在去年底进行 机构改革和人员人流时，把营造有效分流载体作为改革措施的首选战略。在改 革之初，党委、政府针对该镇社会服务网络不健全的实际情况挤、借一笔资金 用以购买设备、装修场所，建起了音像服务部、电影队、招待所、农资服务站 等 10 个经济实体作为分流载体。分流载体营造好后再开展二级机构撤并与分流 竞岗。被分流的 48 名行政人员通过竞岗组合找到了既服务社会又能自谋生计的 岗位，使分流与功能转体在不到三个月时间内即达到和谐顺合的程度。

四、要建立“公开、平等、竞争、择优”的“分”、“留”机制，缩小“合情合理”与“合法”的实践差距，防止改革过程中因“随意操作”而不断引发人们心理障碍的产生。

人员有效分流，是实现精简机构、消除雍肿、转变职能的核心环节，也是检验改革是否成功的最好标志。在精简中如何公正做好人员的分与留，是维护 稳定、促进事业的根本保障。过去我们在精简分流中，常常出现三个问题：一 是组织者不担责任，不做细致的工作，等待上级拿方案、来文件，然后以“上级有文、大势所趋，我也没法”对认识模糊者一言搪塞之；二是不结合单位实际，照葫芦画瓢，或以年龄切一刀，或以机构一刀切简单了事；三是分流目标对准持不同意见者、对准“看不惯“的下属，保护领导者裙带关系。由于缺乏一个分与留的公平机制，往往留任集权者并不一定是德才兼备者，使被分流人员口不服、心亦不服。故常有按文件，按领导决定办事“合法”，但不一定合理、 合情之嫌。以至改革前跑门子、拉关系，突击异动避风险（避开转体岗位）、 工作敷衍塞责者多。同时也使留存机构的队伍素质难以优化，达不到增强职能、 提高效率的目的。 要确保机构改革和人员分流取得成功，就必须制订出一套：根据职能转变 的要求设置岗位；根据事业的发展和精干、统一效能的原则确定编制；采取公开、平等的方法让每一个人都能参与竞争；在民主监督下择优上岗；鼓励和帮助下 岗分流人员渡过生活难关等为内容的分与留机制。决不能以年龄、文凭、身份， 划界限，决不能凭领导者个人意愿与感情定对象，决不能以简单甩包袱为方法， 应以事业的发展和社会稳定为目标。如我们在古港镇的改革试点中，先只讨论确定党政领导班子和二级机构的岗位与编数，然后从党委书记到一般工作人员， 实行个人报名、层层竞岗、民主评议、组织考察、择优上岗。由于决策民主、 方法公开、程序严谨、大家参与，虽然原党政领导有 7 人在竞争中下岗，机关 工作人员有 104 人与财政“母体”分流，大家均能理解，口服心安地到分流载 体中去寻找自己的新工作和新岗位。 总之，理顺党政机关工作人员对机构改革问题的心理环境 , 将产生跳出过 去机构改革三个循环怪圈的社会动力 . 而找准能够消除心理障碍的改革方法与措 施是理顺机构改革社会心理环境的根本保障与前提。

黎勇1998 年 2 月 25 日