于春海：以高质量发展的确定性应对各种不确定性

于春海 中国人民大学经济学院执行院长、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自12月8日中国党政干部论坛微信公众号。

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展望“十五五”，全球政治经济格局将继续经历大调整、大分化、大重组，不确定难预料因素显著增多。我国既需要增强国内大循环的内生动力和可靠性，以高质量发展的确定性应对各种不确定性；也需要立足国内大循环，以高水平对外开放重塑国际环境，为世界经济健康发展锚定方向。在“十五五”这个关键时期，面对新的国内外形势和任务要求，特别是发展环境的深刻复杂变化，无论是扩大内需、畅通国内大循环，还是推进高水平对外开放，都被赋予了新的内涵和要求。

一、国际环境深刻复杂变化带来的挑战

近年来，全球范围内的单边主义、保护主义抬头，国际经贸秩序和全球治理面临严峻挑战。美欧发达经济体带有明显战略性竞争目的和保护主义色彩的产业政策措施日益盛行。2009—2022年，在全球新实施的产业政策措施中，发达经济体占76.9%。仅2023年，全球就实施了近3000项贸易限制措施；在新实施的2500多项产业干预措施中，有1800项左右是扭曲贸易的措施。在扭曲贸易的产业政策措施中，发达经济体是实施主体，实施了1282项，占比约为71%。2025年4月，美国宣布全面加征关税，更是将有效关税税率提高至100多年来的最高水平。在人员流动方面，美欧发达经济体不断收紧移民限制，国际净移民大幅下降，预计2025年比2024年减少100万人以上，比2023年减少250万人左右。

自WTO成立以来，多边贸易体系停滞不前。特别是国际金融危机后，歧视性贸易壁垒显著增加，越来越多的贸易争端悬而不决。与此同时，区域贸易协定（RTAs）显著增加，RTAs的数量较1995年增长了6倍。在新出现的RTAs中，通常涉及诸如产品标准、技术要求和监管规则等“深度一体化”条款。这些条款带有明显的歧视性和排他性，在协调内部政策和规则的同时，对外部产生歧视性影响。这些新的区域性贸易安排不仅削弱了之前的贸易协议，而且其中附加的对第三方的歧视性安排，严重冲击现有的多边贸易体系。

当前世界经济处于一个比周期性衰退更困难的状态。在全球最需要通过合作来促进贸易、投资和经济增长的时刻，保护主义和政策内向性却显著增加，主要发达经济体缺乏通过协调合作来解决问题的意愿。特别是美国的政策行动缺乏可信度、可预见性和可持续性，各项政策的无常变化带动全球政策环境不确定性急剧上升。按照国际货币基金组织（IMF）的观点，当前的全球经济体系正在经历一个重置过程，既有规则受到严重挑战，而新的规则尚未形成。世界正进入一个新的时期，越来越严重的认知困难和政策不可预见性成为制约全球经济走势的主要因素。在其背后，是整个世界经济底层逻辑的深刻变化。

20世纪80年代以后，构成世界经济整体的国别或地区，在目标取向和行为模式上呈现趋同，共同追求效率和增长，分工合作和政策协调都更容易展开。人们经常说当前的国际经济秩序是二战后建立起来的，但事实上，在二战后30年左右的时间内，这种秩序并没有一统世界。20世纪80年代以前，世界上大多数经济体和大部分人口都没有进入统一的开放型市场体系之中，东西之间以及南北之分的界限分明。进入20世纪70年代，欧美发达经济体为了解决滞胀问题，需要调整经济增长和运行模式，推动产业结构调整和向外转移制造业或制造业的特定环节。发展中经济体面对债务问题和增长困境，愿意跟随欧美发达经济体的调整方向，在欧美发达经济体主导的产业转移过程中找到加速本国工业化进而实现快速增长的机遇。经济逻辑和市场逻辑符合双方的需求，这就推动了在全球更广范围内实现比较优势和市场竞争的结合，推动国际分工模式和生产模式的转变以及全球生产价值链的形成和发展，推动发达经济体与发展中经济体的深度融合。此后，我们所熟悉的开放型世界经济才逐步形成，分布于不同地理位置、具有不同发展水平的经济体以开放型市场为方向，整个世界经济的运行机制逐步趋同。

以2008年国际金融危机为转折点，世界百年未有之大变局加速演进，世界经济增长动力减弱，经济全球化指标显著下降，全球价值链扩张放缓，国际分工利益和全球化红利缩小。与此同时，国际经济力量对比的显著变化打破了原有的国际竞争均势和世界经济格局，大国竞争日趋激化。一是围绕如何在新一轮科技革命和产业变革中抢占制高点的竞争日趋激烈，这导致各国政策内向性增强。二是围绕如何引领和主导全球规则与治理体系重构的竞争愈演愈烈，特别是各国的利益诉求存在显著差异，短期内难以达成协调一致，导致贸易和投资政策不协调甚至冲突显著增加。三是随着一些国家的经济安全观念日益增强，国际经贸环境更加错综复杂，改变了过去在成本和效率导向下形成的国际分工格局和全球产业链供应链。四是缺乏有效的利益分享和协调机制，经济全球化进程中的国别分化以及国内收入不平等问题进一步凸显和加剧，并引发民粹主义和逆全球化浪潮兴起、单边主义和保护主义抬头。

在这个过程中，一方面是民族国家和政府作为国际竞争主体的地位和作用重新凸显，另一方面是各国行为背后非经济逻辑的影响上升。由此带来的一个重大变化是，各国从关注绝对收益转向关注相对收益。如果参与各方所关注的是获得的相对收益大小及其对长期实力对比关系的影响，国际分工合作和经贸交往就可能是零和的。国家和政府在特定目标导向和问题导向下的行为模式，蕴藏着内在的不协调、矛盾和冲突，对国际分工合作以及政策协调难以形成稳定的价值判断，不仅难以促成有效的国际政策协调与合作，而且政策的易变性带来了认知不确定性和政策不可预测性。其中影响最大的是，零和博弈甚至“负和博弈”的思维开始主导美国政府的对外政策。美国国内的社会撕裂和政治激化，不同党派或利益群体的立场水火不容，政策取向截然相反。伴随内外经济、政治和社会等维度的动态变化，政策在两个极端之间摇摆不定、变化无常。基于美国的全球经济中心地位及其作为战后国际多边经贸秩序的倡导者和践行者的角色，美国对外政策的易变性和不可预测性将导致全球战略层面的可预测性大幅降低。

不确定性是现实动态世界中的客观存在。面对未来状态或结果的未知性，我们可以利用历史数据和概率模型进行量化分析和预测。一旦能够赋予各种可能状态或结果特定的概率分布，不确定性就成为经济学理论中的风险。风险是可以定价的，进而可以分散、转移和管理。金融市场上层出不穷的衍生工具，很重要的功能就是降低交易成本和管理风险。因此，对于经济主体的决策行为来说，风险不是真正的麻烦，主动承担风险甚至是一种追逐高收益的手段。真正麻烦的是无法预测的不确定性。可能会出现什么状态或结果？每种状态或结果发生的概率是多少？基于历史数据和理论模型都无法给出判断。在这种情况下，不确定性世界变得难以预测和分析。

不可预测性在本质上意味着，未来可能出现的变化超出了人们的认知和经验范畴。极端状态或灾害性事件是否还是一种小概率分布？或者是否还能被归入“黑天鹅”现象？人们已经无法给出明确判断或预期了。无论是微观主体的消费、储蓄、投资和研发等决策，还是政府的各种政策决策，都是动态的选择行为，都依赖于对未来的判断或预期。如果所面对的环境是不可预测的，难以形成稳定的预期，所有的微观和宏观决策行为都将陷入困境。这可能是近几年美国政府给整个世界经济带来的最大麻烦，也将是我国未来较长一段时间内不得不面对的国际政策环境。

二、增强国内大循环内生动力和可靠性

在一个高度不确定难预测的环境中，要稳住经济的基本盘，必须立足国内大循环。我国的经济社会发展必须回归根本，立足于中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势和丰富人才资源优势，紧盯人民日益增长的美好生活需要。也就是说，加快构建新发展格局的进程必须以内需、国内市场和国内大循环为着力点。

2008年以来，我国货物和服务净出口占GDP比重显著下降，从2007年8.5%的高点降至2018年的0.6%。全球疫情以来，在全球供应链紊乱的背景下，我国完整产业体系的优势进一步凸显，货物和服务净出口占GDP比重上升至3%左右。2020—2024年，在需求侧，外需平均贡献了我国GDP增长的16.4%。2024年，外需对我国GDP增长的贡献率为30.3%，创下了2000年以来的最高值。同时，内需不足的问题依然存在。从我国经济的现实情况看，大进大出的外循环已经完成其历史使命，对整体经济的带动作用显著下降，与此伴随的是各种问题和矛盾的积累和显露。为此，需要走向高水平对外开放和拓展新的国际循环。但是，在世界经济百年变局加速演进的背景下，国际环境不仅不确定性增强，而且各种难以预料的因素显著增多。我们必须增强国内大循环的内生动力和可靠性，稳住我国整个经济的基本盘。“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”是我国“十五五”期间的重点任务之一。由此，国内市场与内需被提到前所未有的高度。

综合考虑经济社会发展主要矛盾的变化以及短期宏观经济运行中供强需弱的矛盾，扩大内需是增强我国国内大循环内生动力和可靠性的战略基点。由此，就需要分析我国内需的具体问题。从我国的内需构成看，居民消费需求占GDP比重在39%左右，政府消费占比在17%左右，总资本形成的占比在41%左右。从国际比较看，全球资本形成占GDP比重是27%左右，高收入国家是23%左右，中等收入国家是34%左右，低收入国家是22%左右；全球最终消费占GDP比重约为74%，居民消费占GDP比重约为57%，政府消费占GDP比重约为17%。我国内需的问题主要在于，一方面是居民消费需求不足，另一方面是消费和投资的良性互动关系尚未形成。我国巨大的国内消费增长潜力来自人民群众对美好生活的需求。居民消费占比偏低意味着人民不断增长的对美好生活的需求未能得到有效满足。投资增长与出口增长之间的相互牵引不足，意味着国内供给和需求之间实现高水平动态平衡的能力不足，宏观经济面对各种外生冲击和风险的脆弱性较高。

消费能力和消费意愿是制约居民消费增长的重要因素。我国人均GDP已经超过9万元，但居民人均可支配收入只有4万元，人均现金可支配收入还不到4万元。居民人均可支配收入还不到人均GDP的45%。在可支配总收入中，住户部门占有的份额只有60%左右。收入决定了居民的潜在消费能力，这种收入分配格局意味着居民消费占比不可能超过60%。进一步考虑消费意愿，居民消费占比将会更低。我国居民的平均消费倾向在70%左右，现金收入的平均消费倾向只有60%左右。收入水平和消费倾向共同作用，最终的居民消费占比约为40%。

消费潜力的实现还受制于供给结构，也就是供给和消费需求之间的适配性问题。随着经济社会的发展和居民收入的提高，消费结构不断变化，特别是服务消费占比不断提高。经验表明，当人均GDP超过1万美元时，居民对服务消费的需求会明显增长。2020—2024年，我国居民服务消费支出年均增长9.6%，增速明显快于整体经济增速和居民总消费增速，服务消费对GDP的贡献逐步超过商品消费。我国服务业增加值占GDP的比重不到60%，而服务业总产出占国内总产出的比重更低，只有40%左右。此外，人民对美好生活的需求也必然表现为居民消费个性化、多样化、品质化的升级趋势。这些都对供给结构提出了更高的要求。我国在历史路径上所形成的面向全球的制造业产能和标准化供给，不能完全适应国内动态升级的居民需求。无论是服务消费需求，还是个性化、品质化消费需求，都难以得到国内供给的充分满足，消费能力和意愿未能转变为现实的消费行为。

我国居民消费倾向偏低的原因是多方面的。首先，育儿养老、教育培训、医疗健康和社会保障等服务的供给不足，不仅使得相关消费需求无法得到满足，由此带来的“强制储蓄”行为，还会强化预防性储蓄动机，抑制消费倾向的提升。其次，城镇化进程的不完善进一步压低消费倾向。我国常住人口城镇化率达到了67%，但是户籍人口城镇化率只有48.3%，两者之间的差异对应着巨大规模的流动人口，流动人口具有强烈的谨慎性储蓄动机。最后，居民部门收入分配差距也导致平均消费倾向偏低。2024年，我国居民人均可支配收入4.1万元，而20%中等收入户只有3.4万元，这意味着大多数居民人均可支配收入没有达到平均水平。从城镇居民和农村居民的对比看，两者的平均可支配收入分别是5.4万元和2.3万元，而其平均消费倾向分别是64%和83%。

“十五五”期间，我国要大力提振消费，推动居民消费率明显提高。首先，扩大居民消费是满足人民美好生活需要和发挥超大规模市场优势的必然选择，也是应对国际环境深刻变化的必然要求。其次，居民消费行为具有较强的惯性和持久性，提升居民消费率有助于提高宏观经济的稳定性。再次，居民消费需求变动以及居民多样化、多层次消费潜力的释放，有助于引导生产向纵深发展，推动高质量产品和服务供给的增加，推动供给端变革和产业结构优化升级。最后，消费的合理增长也是提升人民生活水平、体现以人民为中心的发展思想的必然要求。

解决居民需求不足问题并不是简单地回应需求侧问题，而是要统筹需求侧、供给侧和市场环境三个方面。以惠民生和促消费为导向，统筹投资于物和投资于人，将投资导向人的多维度需求、人的能力提升和全面发展以及创新和高质量增长，破除阻碍全国统一大市场建设的卡点堵点，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，在民生改善和高质量增长之间，在宏观经济短期平衡和长期可持续增长之间，建立起良性互动和相互牵引，最终增强国内大循环内生动力和可靠性。

投资于人和投资于物的紧密结合，有助于摆脱居民消费增长困境。制约居民消费增长的不仅有就业、收入和社会保障等影响消费能力和消费意愿的因素，而且还有投资结构和供给结构等既影响就业和收入，也影响供给种类的因素。投资于人和投资于物的结合，不仅能够培育和增加新的人力资本，而且能够更有效地发挥人力资本的作用、激发创新潜力，夯实经济社会高质量发展的基础。

统筹消费和投资的良性互动，在本质上要求以美好生活为导向的需求和供给之间实现有效匹配、动态平衡。不同的投资方向和结构导致不同的供给结构。发挥投资对优化供给结构的关键作用，就是要把优化投资方向和结构与推进供给侧结构性改革有效结合，从而提高投资的质量和效益，促进供给结构的动态变化。通过投资方向和结构的调整，推动国内供给结构更好地适应消费形态、消费方式、消费对象和消费目的的变化。

面对高度不确定难预测的外部环境，以扩大内需为战略基点，把做强国内大循环摆在更加突出的位置，发挥我国在基本制度、市场规模、产业体系和人才资源上的综合优势，构建具有强劲内生动力和高度可靠性的国内大循环，以此夯实经济社会发展的基本盘，在不确定难预测的国际环境中牢牢把握发展主动权。也只有这样，才能提升我国主动运筹国际空间、塑造外部环境的能力，才能真正构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

三、以高水平开放引领国际环境的重塑

在不改变国际环境的情况下，我们无法期待高水平对外开放和拓展国际循环能够取得明显成效，也无法真正形成国内国际双循环相互促进的格局。为此，在增强国内大循环内生动力和可靠性的基础上，还需要主动运筹国际空间和重塑外部环境。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”。世界百年未有之大变局加速演进，国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速突破，为我国主动运筹国际空间、塑造外部环境提供了有利条件。国内大循环内生动力和可靠性的不断增强，则是我国主动运筹国际空间、塑造外部环境的能力和底气所在。在此基础上，扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面，就是我国主动运筹国际空间、塑造外部环境的具体策略。

在我国加快构建新发展格局的过程中，高水平对外开放始终是应有之义。从商品和要素流动型开放走向规则、规制、管理、标准等制度型开放，既是时代发展的必然要求，也有着深刻的学理逻辑。随着产品内国际分工的发展和全球价值链的形成，服务贸易、国际投资以及人员流动等成为维系国际分工和全球价值链的必要条件，边境内规则成为影响国际经贸交往更重要的因素。制度型开放本质上是从“边境开放”逐步走向“边境内开放”。推进更高水平的对外开放，加快构建开放型经济新体制，主动对接国际高标准经贸规则，增强国内国际两个市场两种资源的联动效应，是我国赢得经济发展主动和国际竞争主动的必然要求。

“十五五”期间，我国高水平对外开放具有新的内涵和要求。以不变应万变是一个基本盘，这就是做好自己的事情，增强国内大循环内生动力和可靠性。但与此同时，适应环境变化，特别是我国与世界关系的深刻调整，我们还需要主动求变，主动引导世界经济走向良性发展轨道。我国是世界第二大经济体、全球制造业第一大国、货物贸易第一大国、全球第二大商品消费市场，对世界经济增长的贡献率超过30%，是150多个国家和地区的主要贸易伙伴，与150多个国家、30多个国际组织签署共建“一带一路”文件，给予所有建交的最不发达国家100%税目产品零关税待遇，与30个国家和地区签署23个自由贸易协定，推动建立“金砖+”合作模式，宣布在世贸组织当前和未来谈判中不寻求新的特殊和差别待遇。我国与世界的关系，已经从过去的单向融入和利用世界经济机遇，转变为双向互动、有能力和义务引领世界并为世界创造机遇。

调整外资准入政策特别是服务业和数字领域的开放、完善国内投资和竞争政策以及规范国内市场秩序等，大力吸引高水平外资企业来华投资。推动进出口平衡发展，加大力度扩大进口。在纵深推进全国统一大市场建设的过程中，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，为高质量吸引外资进入和拓展多元化进口创造统一、有序和高标准的制度环境。同时，加强国内各地区开放政策的统筹协调，避免政策碎片化，形成“全国一盘棋”的对外开放格局，向世界呈现一个统一开放的国内大市场。由此，构建向世界分享我国超大规模市场机遇和可持续增长红利的制度基础。通过自主开放、贸易创新、服务业开放等，把我国超大规模国内市场打造成全球共享的国际大市场，让世界各国分享我国的市场红利和增长机遇。通过高质量共建“一带一路”，助力“一带一路”共建国家的工业化和现代化进程，促进其本地产业、就业和收入水平的提升。积极扩大自主开放，推动贸易创新发展，拓展双向投资空间，高质量共建“一带一路”，既是中国之需也是世界之盼。

以高水平开放更好地统筹中华民族伟大复兴战略全局与世界百年未有之大变局，一方面要立足国内，保证国内经济社会健康平稳发展，为抵御冲击、应对考验奠定坚实基础；另一方面要主动运筹国际空间、重塑国际环境，引领世界经济运行逻辑和秩序的重构。这既是我国经济社会平稳发展的内在要求，也是人类命运共同体理念的体现和大国责任担当的应有之义。一系列高水平开放举措，直指世界经济运行中的最大痛点，即利益纷争导致的矛盾和零和博弈思维。以自身开放促进共同开放，以利益分享和合作共赢引领国际经贸合作的深化，推动新型国际经贸规则的形成和全球经济治理体系的变革，真正体现我国在开放型世界经济中从“跟跑者”向“领跑者”的角色转变。以我国的高水平开放推动形成全球合作共赢的新局面，由此引领世界经济底层逻辑的变化，主动运筹国际空间和重塑外部环境。重塑国际经济秩序，让世界经济重回正常轨道，这对于全球的贡献不亚于我国给全球经济增长带来的直接拉动。

综上分析，当前我国应立足于扩大内需这一战略基点，一体化推进扩大内需、推动供给侧结构性改革和建设强大国内大市场，增强国内大循环的内生动力和可靠性，以此应对外部不确定性不可预测性，把握我国经济社会发展的主动性。同时，以高水平对外开放主动运筹国际空间、重塑外部环境，引领世界经济发展方向。这既是我国自身高质量发展的内在要求，也是践行人类命运共同体理念、体现我国作为负责任大国的使命担当。