专栏 | 总部经济的祛魅与反思：曾是地方政府争夺税源的政策工具

作者：贺沛

“总部经济”的制度成本

在国内，地方政府偏爱总部经济，源于五级财政压力、增值税“生产地原则”与所得税跨区域分配僵化共同作用下的“逐底竞争”。短期内推高中心城市GDP与税收，长期加剧区域市场分割、扭曲企业布局、推高制度性交易成本，正如参考资料中提及的总部经济会加剧地方政府无序竞争与税收转移的苏州案例所展现的这类问题，其与构建全国统一大市场背道而驰，无助于破解内需不足等结构性难题。

要理解地方政府对“总部”趋之若鹜的原因，需解剖中国财政体制。《中华人民共和国企业所得税法》规定，居民企业境内设非法人营业机构应汇总纳税，形成“总部汇总纳税”实践。跨区域经营企业，分支机构利润由总部统一汇总在总部所在地纳税，产生“总部抽水”效应。如企业在上海设总部，在安徽、河南设生产基地，生产地付出成本却只能分享增值税留存部分，所得税被总部所在地独吞或截留。部分区域性中心城市，年纳税额500万以上总部企业纳税额占整体税收38.72%。

财政部数据显示，2023年全国企业所得税收入41098亿元，跨地区汇总纳税贡献超40%增量，北京、上海、深圳三地2023年企业所得税分别达7645.5亿、4365亿、2015亿（数据来源：参考资料0），三地总部企业贡献全国跨地区汇总纳税总额超60%，表明总部集聚等同于税收集聚。

我国增值税是共享税，地方分享部分长期遵循“生产地原则”，本意调动地方发展生产积极性，但造成区域间税收与税源背离。东部为税收净流入地，中西部为净流出地，2021年云南省税收表现一般，仅实现4.29%的增长率，被山西省等地区赶超，当年有1亿多元税收净流出至北京等地区。与多数国家增值税消费地征收不同，我国生产地销售环节征收模式加剧了问题，扭曲地区财力分布、加大公共服务供给差异、干扰市场资源配置。

总部经济模式下，总部与生产基地空间分离放大了这种背离。生产基地贡献增加值和就业，只能获增值税地方留存；总部所在地通过企业所得税汇总纳税获得超额税收，还通过商贸等活动虹吸生产基地税源。如广州市东山区吸纳大量总部企业，纳税额占全市的三分之一，达80多亿元。

地方政府博弈的纳什均衡：在这种财税制度下，地方政府面临囚徒困境，若不提供超国民待遇“抢总部”，邻市会抢，成功后自身税基将被“抽血”。于是各地竞相出台“总部经济扶持政策”，优惠力度不断加大。这场“逐底竞争”被美化为“优化营商环境”，实则是财税制度扭曲下的集体非理性。

中国财政层级多，分税制下财力向上集中、事权下移，基层政府财政自给率普遍不足60%，据中国财政科学研究院报告显示，全国仅9省财政自给率超50%。具体来看，扬州部分地区财政自给率处于较低水平，2023年扬州整体财政自给率为48.87%，其中宝应的财政自给率还不到30%；地处西部的达州所在的四川，2022年上半年财政自给率约40%，区域内基层财政自给率普遍偏低。总部经济热潮下，基层政府常扮演“生产基地”角色，承接制造环节却难享高额税收。

“总部在高层级城市、生产在基层”的布局固化了财政纵向失衡，“总部集聚+基地分散”演变为“总部抽血+基地承压”。基层政府为维持运转，依赖中央转移支付或“加杠杆”搞土地财政，加剧地方债务风险。财政部披露的2025年中央对地方一般公共预算转移支付合计103415亿元，这是继2023年和2024年以来连续第三年超过10万亿元。

同时，地方财政收支矛盾越大依赖度越高，从分配情况来看，转移支付主要流向西部、中部和东北地区等欠发达地区，四川、河南分别以5983亿元、5272亿元成为最大受益者，而广东、江苏等经济发达地区获得的资金则较少。以2024年数据来看，西藏、青海对转移支付的依赖度分别达到9.2倍、4.6倍，绝大多数省份对转移支付的依赖度超过50%，地方财政自给率下降使部分地区债务风险积累。

全球视野下的“总部争夺战”

与中国不同，美国、德国等发达经济体的财政税收制度能抑制地方政府恶性争夺企业总部。

（一）美国：州际税收协调与“独立交易原则”

美国企业所得税实行“独立交易原则”与“三要素分配法”，跨州经营企业不以“总部所在地”为核心征税依据，而是根据企业的财产、工资总额、销售额三个要素在各州的比例分配应纳税所得额。先分别计算企业在某州的销售额、薪资、财产价值占全美相应总额的比例，各州再为这三个要素赋予对应权重，通过加权计算得出企业在该州的应纳税所得额占比。多数州允许三因素平等权重，部分州给予不同权重，如纽约州侧重销售额要素。例如某跨州公司业务涉及A、B两州，先按各要素占比核算出分配比例，再由两州依此比例划分应纳税所得额。这一制度消除了地方政府争夺企业总部的税收激励，使企业选址回归真实经济因素。

（二）德国：横向财政平衡与“共同体责任”

德国实行高度均衡的财政体制，特色是“横向财政平衡机制”，在促进区域经济协调发展中作用重大。以巴伐利亚州为例，税源充足的富裕乡镇与税源薄弱的乡镇人均纳税差距显著，按财政平衡制度，富裕乡镇要上缴部分税收用于平衡基金以缩小地区财力差距。德国通过该体系让富裕州向贫困州转移财力，按明确规则确定转移额度，确保各州人均财政支出基本相当。此外，德国企业所得税是共享税，分配强调“属地化”并辅以州际税收分享协议。这种制度弱化了地方政府“抢总部”动力，因为最终会通过财政平衡实现财力均等化，部分富裕州会拿出资金给其他州。

（三）比较制度分析

中国地方政府偏爱总部经济，是特定财税制度下追求财政收入最大化的理性选择。2023年数据显示，土地出让收入与房地产相关税收占地方财政收入比重高，部分三、四线城市占比超50%。这种选择扭曲了企业空间布局激励，也为分析企业行为与宏观政策冲突埋下伏笔。

科斯理论与总部“伪集聚”

罗纳德·科斯在1937年《企业的性质》中提出，既然市场机制可协调资源配置，为何还存在企业？他将其归因于交易成本，企业通过内部化部分交易，能够降低搜寻、谈判等成本，而企业的边界则取决于内部组织成本与市场交易成本的边际权衡。

将科斯理论用于总部经济现象，可发现深层悖论：地方政府用财税优惠干预企业总部选址，改变企业边界决策，诱使“总部”与“生产”功能分离，但分离带来的“内部组织成本”飙升常被忽视。科斯指出，企业规模扩大、层级增多会使内部组织成本上升。当总部与生产基地分处不同城市，空间撕裂会放大内部组织成本：就像联合利华将生产基地从中心城市外迁、总部留驻的模式中，研发与生产地理隔离使迭代周期延长、试错成本增加；总部管理层监督不便，信息不对称加剧、代理成本上升；两地文化隔阂增加沟通障碍和认同危机。

某知名消费电子企业曾将总部设深圳，将生产基地移至中西部某省，结果新产品上市周期延长、差旅与管理费用激增、生产质量问题难纠偏，最终企业重新合并部分核心职能以降成本。

在科斯框架下，总部经济模式割裂企业价值链环节，企业用高内部组织成本换政府税收优惠与补贴，是否合算取决于优惠能否覆盖成本增量，政策退坡企业将陷入困境。

科斯理论前提是企业边界决策基于成本理性权衡，但政府干预扭曲了这一机制。地方政府的优惠是“负向交易成本”，非源于市场效率提升，由纳税人或下级政府承担。企业会因优惠选择并非最优的城市，如某沿海城市新能源项目企业，政策退坡就撤离。

这种干预使企业总部选址偏离效率原则，追逐补贴“套利空间”，损害资源配置效率，抑制全要素生产率增长。在补贴激励下，部分企业“总部行为”异化，将总部功能简化，通过各类手段转移利润以享受优惠政策，即“价值转移”。当大量企业将精力投入“总部套利”而非“价值创造”、技术创新和市场开拓时，微观激励机制走偏。原文期待的“创新驱动”与“价值链高端”，现实中可能异化为“财政驱动”与“套利价值链”。

科斯理论对我们的提醒更为重要，企业是基于成本权衡的组织，非政府可随意雕琢的“乐高积木”。强行割裂总部与生产基地并以财政补贴护航，是对企业边界的粗暴干预，微观效率损失不容忽视。

内需不足与市场分割

内需不振，居民消费率长期偏低是中国经济结构之痛，关键原因是国民收入分配中居民部门占比低、政府和企业部门占比高。数据显示，1995 - 2010 年居民收入占比从65.87%降至53.35%，同期政府收入占比从24.25%升至30.48%，企业收入占比从9.88%升至15.82%，国民收入分配结构失衡问题凸显。 53.35%，政府收入占比从 24.25%升至 30.48%；1996 - 2005 年居民部门在全国可支配收入中占比降 7.2 个百分点，再分配阶段政府部门收入占比升 1.7 个百分点。总部经济模式通过税收虹吸效应恶化了这一格局，总部城市获得超额税收，转化为居民人均可支配收入比例有限，生产所在地企业所得税外流，地方财政收入增长乏力，劳动者工资低。

这种“总部抽血”机制使生产基地居民收入增长慢、消费能力受限，总部所在地居民消费倾向也受到制约，全社会消费率难提升。2023 年我国最终消费率约 53.5%，远低于美、德等发达国家，长三角、珠三角核心与外围城市人均可支配收入差距扩大。

2022 年，中央发布建设全国统一大市场的意见，但各地对总部经济的追求与统一大市场方向背道而驰。各地为争总部出台“一企一策”优惠政策，如广州最高奖 1.5 亿元，深圳有落户奖等，这些政策不透明、不可持续、有排他性，破坏公平竞争，导致资源错配浪费。

总部经济的“总部功能集聚”会引发要素“锁定”效应：总部城市持续吸引高端人才，而生产基地城市则面临人才流失、资金外流的困境，进一步固化了区域发展不平衡的格局。地方政府为保总部企业利益，在政府采购中倾斜本地企业，如湖北荆门、黑龙江、宁夏等地存在此类情况。 专项整治行动与统一大市场“公平竞争”“全国一盘棋”要求矛盾。

国际经验显示，过度依赖少数总部企业的城市经济韧性差，如美国底特律，曾因是三大汽车巨头总部所在地而繁荣：1950年其人口达到峰值185万，是美国排名前5的城市。后因汽车产业竞争加剧，日系车凭借节油优势抢占市场，美国南部各州也以优惠政策争夺汽车工厂选址，车企外移导致就业岗位与税收大量流失，且未及时培育多元产业，陷入恶性循环：2008年三大汽车公司裁员高达14万人，2009年失业率升至16.2%，最终在2013年成为美国历史上规模最大的破产市政府，城市陷入严重衰败。

德国鲁尔区人口570万、面积约4953平方公里，曾是德国乃至世界重要的重工业区，长期依赖煤炭、钢铁等传统重工业，产业结构单一，20世纪50年代后受煤炭能源占比下降、世界性钢铁过剩冲击，加上资源枯竭、环境污染严重，出现经济衰退、失业率上升、人口流失等社会发展问题。后通过区域协同创新和均衡发展，未追求“总部集聚”，以几个大城市为支点打造多中心城市群结构，同时推动产业结构调整，发展高新技术产业、服务业及文化产业，如今已转型为新型经济区，经济抗风险能力更强。

若城市过度押注总部企业，忽视本地中小企业培育和产业生态建设，总部企业离开将冲击城市经济，这种“总部依赖症”与“集群化发展”相悖，真正的产业集群应根植本地，而非靠补贴吸引的“浮萍式总部”。

政企边界与制度性交易成本

面对总部经济迷思，需从理论自觉、企业实践和政策取向三个层面推动范式转换。科斯理论启示我们，企业空间布局由交易成本与组织成本的边际权衡决定，而非行政干预下的财税套利行为。建设全国统一大市场背景下，应摒弃“总部经济”概念，转向市场化企业区位选择理论。

各级政府应回归“公共服务提供者”角色，从“抢总部”转向“降低制度性交易成本”，如简化行政审批、保护知识产权等，惠及所有企业。

根治“总部饥渴症”要从财税体制入手：一是改革企业所得税跨区域分配办法，借鉴美国“三要素分配法”，使税收归属与价值创造匹配；二是将增值税由“生产地原则”转向“消费地原则”，扭转资源错配，激励地方提振消费，平衡地区财力差距；三是理顺政府间财政关系，优化财政层级，强化基层财力保障，减少对总部经济的财政依赖。

企业应认识到政府补贴与优惠是不可持续的“短期红利”，过度追逐可能陷入“政策套利”陷阱。具有全球竞争力的企业总部选址应基于接近市场与客户、人才供给、产业配套与创新生态、管理和内部组织成本等，行政性优惠应次要考虑。

另外一个有趣的案例是，华为全球分布式布局，国内在北京、上海、深圳、杭州等各大区重要城市设立研发中心，在美国、印度、瑞典、俄罗斯及中国等地已设立17个研究所，接近“企业边界最优决策”；某大型房地产企业因政府换届政策承诺未兑现、远离核心市场经营陷入困境；安徽枞阳县天筑新型建筑材料有限公司也曾因政府换届项目受阻。法律和政策层面，浙江规定行政机关不得因换届不履行承诺，最高法指出毁约要担责。

国家层面应将“总部经济”导向的地方竞争引导至“营商环境整体优化”与“区域协调发展”轨道，加快统一大市场建设，出台《公平竞争审查条例》实施细则，严禁地方出台针对特定企业的排他性优惠政策，从制度上铲除“总部争夺战”土壤。完善区域协调机制：加大中央对地方均衡性转移支付力度，2022-2024年中央对地方转移支付规模约30万亿元，为区域协调发展提供有力支撑；均衡性转移支付自1995年建立以来规模持续扩大，2013年已安排9812.25亿元，有效增强了中西部欠发达地区财力，助力推进基本公共服务均等化。同时探索建立横向生态补偿与税收分享机制，让生产基地分享总部经济红利，实现区域协调发展。

基于1996 - 2005年资金流量表分析，我国国民收入分配向政府和企业倾斜，居民分配份额下降：据白重恩、钱震杰的研究数据显示，居民部门在全国可支配收入中的占比1996年达到最高，此后逐年降低，截至2005年，总共下降了12.72个百分点，其中初次分配阶段居民部门占比下降10.71个百分点，企业和政府部门则分别上升7.49个和3.21个百分点；再分配阶段居民部门占比下降2.01个百分点，政府部门上升3.17个百分点。

同时，国家统计局修订的资金流量表数据也显示，2005年与1995年相比，在国民收入初次分配中，企业、政府所占比重分别上升6.35个、0.46个百分点，居民所占比重下降6.85个百分点；在再分配中，企业、政府所占比重分别上升7.18个、3.02个百分点，居民所占比重下降10.21个百分点。与之伴随的是政府转移支付和社会保障支出制度滞后，而1996年以来，我国居民储蓄率一直在25%以上，有的年份超过30%，居民预防性储蓄倾向上升。

可通过财税改革提高居民收入占比，在财政支出上增加教育、医疗、社保与就业支出，在税费政策上深化税制改革，减轻企业负担以增加盈利，提高居民收入；完善社保体系，降低居民预防性储蓄，激活消费潜力。只有内需启动，企业才会按市场需求布局，而非因政府补贴迁徙。

统一大市场与总部迷思

总部经济本身并无原罪，企业的集聚与分工是市场经济的内在规律。但当“总部”被异化为地方政府争夺税源的“政策工具”，当企业将“总部搬迁”作为获取超额补贴的“套利行为”，当这种模式与统一大市场、扩大内需的国家战略背道而驰时，我们就必须发出警醒之声。

罗纳德·科斯在《企业的性质》有言：企业与市场的边界，由交易成本与组织成本决定。中央政府近年来大力推进“放管服”改革、优化营商环境、建设全国统一大市场，其本质是降低全社会制度性交易成本，让市场在资源配置中起决定性作用。

然而，各地对总部经济的非理性追逐，恰恰是在用新的行政干预，制造新的制度性交易成本——企业为了获得优惠，不得不在多座城市之间“寻租”、与地方政府博弈，这种消耗非但不能提升效率，反而侵蚀了市场经济的根基。

正如安徽大学王可侠在研究中以安叉集团为例所揭示的，地区不同制度供给下的交易成本差异，会直接影响社会分工体系的发展，甚至让企业陷入纵向一体化的“路径依赖”，阻碍产业集群的形成，这种制度性交易成本带来的负面影响，正与总部经济非理性追逐的后果形成呼应。

经济的常识变得如此珍贵：真正的高质量发展，不取决于一座城市拥有多少家“总部”，而取决于其能否为所有企业提供公平、透明、可预期的营商环境，已有多项研究证实，营商环境优化能从资源配置、创新驱动、产业升级等多维度驱动城市经济高质量发展，甚至有基于全球114个国家2006~2019年的面板数据的实证研究表明，营商环境整体及各分项指标都显著促进了经济高质量发展；真正的区域协调，不依赖于“总部抽血”式的产业分工，而取决于要素能否自由流动、价值能否公平分配；真正的内需提振，不需要依靠财政补贴催生的“伪总部”，而需要让居民收入随经济增长同步提升。

正如2007年我国通过多种措施提高居民收入后，社会消费品零售总额增速逐月加快，前11月累计同比增长16.4%，内需对经济增长的拉动作用显著增强；2025年一季度全国居民人均可支配收入同比增长6.5%，直接带动居民消费支出同比增长7%，为经济复苏注入动力；万博新经济研究院院长滕泰也指出，提振消费要从居民收入端着手，提高居民收入增速才能进一步提升社会总体消费信心。

当制度回归中性，构建起统一的市场经济基础制度，当政府找准协调者、监管者、推动者的定位，做好“裁判员”的角色，当企业根据市场信号而非行政优惠布局，保证各种所有制经济公平参与市场竞争，我们才能真正构建一个充满活力、统一开放、竞争有序的全国大市场。这，才是中国经济走向现代化的必由之路。

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