“同案不同罚”“以罚代管”等争议已成过去式！“按日计罚”有了统一标尺

（来源：中国环境报）

转自：中国环境报

8月15日，《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）将正式施行。生态环境法典对现行生态环境法律制度进行系统整合，开启了我国生态环境治理体系化、法治化的新阶段。其中，旨在根治“违法成本低、守法成本高”痼疾的按日连续处罚制度，在生态环境法典第1060条实现了系统性优化。

按日连续处罚制度在过去近十年的实践中，曾因规则分散、认定标准模糊等问题，常引发“同案不同罚”或“以罚代管”等争议。例如一家金属加工企业因废水超标被责令改正，尽管其立即停产、投入资金整改并反复委托监测，却因复查时未能完全达标，被认定为“拒不改正”，面临567万元的按日连续处罚。最终，法院以“未考量企业主观过错及已采取的整改努力”为由撤销处罚决定。

生态环境法典第1060条不仅是对环境保护法等单行法的整合与继承，更是一次深刻的制度优化。近日，本报记者围绕相关问题进行了采访。

按日计罚规则实现体系化统一

生态环境法典第1060条，通过法典化整合重塑，实现按日计罚规则的体系化统一。

在生态环境法典出台前，我国的按日连续处罚制度散见于环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、海洋环境保护法以及《排污许可管理条例》等多部法律法规中。这种碎片化规制模式，虽然在特定领域发挥了相应作用，但也给执法实践带来诸多现实困境。

河北环境工程学院教授曹晓凡指出，过往的执法与司法实践中，不少按日连续处罚决定因规则模糊、程序不当被司法机关撤销。其根源在于，现行上述法律法规中的按日连续处罚条款在执法主体、复查、适用范围、处罚触发条件、罚款基数的确定等方面存在差异，给执法实践带来诸多困惑。

生态环境法典第1060条为了解决这一痛点，整合了环境保护法第59条、海洋环境保护法第113条、大气污染防治法第123条、水污染防治法第95条、固体废物污染环境防治法第119条，统一规定了执法主体、适用范围、组织复查、处罚触发条件、罚款基数的确定等按日连续处罚制度的核心内容。这意味着，无论是生态环境部门还是其他负有生态环境保护监管职责的部门，在实施按日连续处罚时，都将遵循统一的法律依据。

“无论是执法还是司法，均有了清晰、明确、统一的依据。”曹晓凡强调。

此外，生态环境法典的统领地位体现在其对地方立法的规范与引导上。第1060条明确授权地方性法规可以根据生态环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。曹晓凡认为，地方立法要独立自主地解决应当由自己解决的问题，“地方性”来自于实践当中的问题导向，是地方治理的重要抓手，地方立法能凸显出地方特色，使国家层面的法律法规有效地深入地方，实现地方治理的目标。

北京中伦（武汉）律师事务所合伙人邹鲲进一步补充道，生态环境法典第1060条不仅通过统一规定实现了对环境要素的平等保护，填补了土壤、噪声等领域的制度空白，还充分考虑了我国地域辽阔、产业差异大的国情。她举例说：“长江经济带各省注重水环境治理、化工园区土壤污染防治，但西北、西南新能源建设集中区更注重噪声、辐射及生物多样性保护。生态环境各要素既要平等保护，更要突出重点保护原则，方能体现地方特色与执法统一。”

精准界定“拒不改正”边界

在按日连续处罚的执法实践中，“拒不改正”的认定一直是一个难点，也是争议的焦点。过去，由于法律对这一概念的界定较为模糊，导致在执法中容易出现偏差。有的执法机关以复查结果是否达标作为唯一标准，忽视了企业整改的主观努力和客观条件，从而引发了“过罚不当”的质疑。生态环境法典第1060条将启动条件明确为“发现其继续实施该违法行为、拒不改正或者拒绝、阻挠复查的”。

这一修改具有深远的实务意义。首先，与原有的一些法律规定不同，生态环境法典第1060条第1款明确要求，复查时发现其继续实施的违法行为应与之前被责令改正的违法行为相一致，即“继续实施该违法行为”。

广东卓凡（仲恺）律师事务所主任章利兵指出，生态环境法典将其明确细化为“继续实施该违法行为、拒不改正、拒绝阻挠复查”三类具体情形，清晰划分了企业主观恶意违法与客观整改困难的界限。从立法初衷来看，主要是明确按日连续处罚的惩戒核心，应针对企业主观上具有违法恶意、拒不配合整改的违法行为，而非企业已尽到合理整改努力、因技术限制或客观条件不足等非主观因素暂未达标的情形。

曹晓凡也强调了认定“拒不改正”必须坚持主客观相一致的原则。他指出，认定“拒不改正”，应从主观与客观两个方面着手。主观方面主要考察违法行为人应受谴责的心理状态，表现为故意的拒绝、排斥行为；客观方面主要关注行为人的行为表现，即当事人是否有改正行为，是否按照责令改正决定的要求纠正其违法行为。“当事人已尽到合理的整改努力，无主观违法恶意的，也不能认定为‘拒不改正’。”

确立“原罚款数额”计算基准

如果说“拒不改正”的认定是启动按日连续处罚的“前提”，那么“原罚款数额”的确定就是计算最终处罚金额的“基数”。在以往的执法中，由于缺乏明确的法定裁量标准，初始罚款数额的确定往往具有较大的随意性，导致“同案不同罚”“畸轻畸重”等问题频发。生态环境法典第1060条第2款直击这一痛点，明确规定原罚款数额需在法定幅度内，按照污染防治设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素予以确定。

这一规定具有极强的实践针对性。章利兵认为，将治污成本作为关键裁量因素，从根源上打破了以往部分领域“违法成本低于守法成本”的困局。该规定确保罚款数额与企业违法收益、损害后果、治污成本相匹配，更贴合“罚当其责”的行政法治要求。同时，法定裁量因素的明确，统一了全国范围内的执法标尺，大幅压缩了不合理的自由裁量空间，有助于提升执法的统一性和公正性。

邹鲲从执法实操层面补充道：“按日连续处罚与原罚款实际是两个行政处罚。关于原罚款的确定，目前各省均有生态环境行政处罚裁量权适用规则，裁量规则结合污染防治设施运行成本、违法行为直接损失或违法所得等因素确定罚款幅度，而且各考量因素上下浮动基本在10%以内，在本省范围内基本能保持类案同罚。生态环境法典施行后，相信各省也将进一步调整细化相应裁量因子，仍能在裁量幅度内保持类案同罚，以实现裁量合理性，避免裁量权被滥用。”

曹晓凡进一步解释了这些裁量因素的具体内涵，并强调了其与行政法原则的关系。“污染防治设施的运行成本包括污染防治设施的购买和运转成本等；违法行为造成的直接损失一般包括财产损失、人身损失和清理修复费用等；违法所得是指实施违法排放行为所获得的全部款项，无须扣除成本支出。只有综合考虑上述所有因素，才能更好地体现行政法的比例原则要求。”

规范执法导向，杜绝“以罚代管”

生态环境法典第1060条的另一大亮点，在于对执法机关职责的重塑。长期以来，按日连续处罚制度在实施过程中，时常被诟病存在“以罚代管”“一罚了之”的现象。为了解决这一问题，第1060条明确规定，执法机关在实施按日连续处罚的同时，必须“及时采取措施制止违法行为”。

这一规定将生态保护的目标贯穿于执法全过程，具有重要的制度价值。章利兵认为，这一规定的立法考量，是为了纠偏以往部分执法实践中出现的“以罚代管”“一罚了之”的执法异化现象，实现惩戒违法行为、遏制污染扩大与生态修复的系统协同，彰显法典“生态优先”的立法导向。它要求执法机关不能简单地坐等罚款按日累加，而必须积极作为，及时切断污染源。

邹鲲特别提醒注意生态环境法典对按日连续处罚规定的几处关键变化：“是否仍沿用‘暗查’方式、是否仍需要在‘30日内复查’有待后续部门规章或地方性立法予以明确。同时，增加了‘并及时采取措施制止违法行为’的内容，既强化了执法的方式，又避免放任违法行为，体现了法典第1条‘保障公众健康和生态环境权益’的立法宗旨。”

从实务操作层面来看，这对基层生态环境执法流程提出了新要求。曹晓凡指出，法典第1060条将复查主体扩充为“依法作出处罚决定的部门或者机构”，为执法主体增设了“及时采取措施制止违法行为”的职责。基层生态环境执法流程中，应完善行政处罚与后续行政强制措施的衔接，如何让制止违法行为的措施与违法行为相适应，对执法能力提出了更高要求。“按日连续处罚的执法目的并非为了罚款，而是督促违法行为人积极主动地改正其违法行为。按日计罚不能无限期计罚。”曹晓凡强调。

章利兵也从平衡“震慑力”与“规范性”的角度提出，应在执法协同上，实现惩戒与生态止损同步推进。不能简单“一罚了之”，应将按日计罚与查封扣押、停产整治等行政强制措施协同适用，在依法惩戒违法行为的同时，及时采取有效措施制止违法行为、防止生态损害扩大。这种“协同共治”的执法理念，将推动按日连续处罚制度回归“倒逼整改、保护生态”的本源。

法条链接

生态环境法典第1060条规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放、倾倒、处置污染物、废弃物或者其他物质，受到罚款处罚，被责令改正的，依法作出处罚决定的部门或者机构应当组织复查，发现其继续实施该违法行为、拒不改正或者拒绝、阻挠复查的，可以自责令改正之日的次日起，按照原罚款数额按日连续处罚，并及时采取措施制止违法行为。

前款规定的原罚款数额，在法定幅度内按照污染防治设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素予以确定。

地方性法规可以根据生态环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

来源：中国环境报

编辑：李夏菁