西咸一体化再迎新进展：18项合作事项背后，真正难题浮出水面

来源：21世纪经济报道

　　21世纪经济报道记者凌晨 报道

　　西咸一体化走到深水区，真正的考题不只是交通，而是产业、民生与跨城治理。

　　4月29日，西安—咸阳一体化发展推进会议在西安召开。

　　据“西安发布”披露，会议听取了2025年西安—咸阳一体化发展工作推进情况，并就2026年4个方面18项合作事项作出说明，同时讨论通过《2026年西安—咸阳一体化发展促共享惠民生重点合作事项清单》。

　　陕西省委常委、西安市委书记蒿慧杰在现场表示，要聚焦重点任务，推动规划共编、创新共融、产业共兴、生态共保、设施共通、城市共建、服务共享走深走实。

　　事实上，早在2022年，国家发改委批复《西安都市圈发展规划》时，已明确提出加快西安—咸阳一体化发展，推动基础设施互联互通、产业分工协同协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治。

　　随后三年内，从公积金互认互贷、居民养老保险同标到重大项目落地等多方面，西咸一体化陆续推进。

　　从经济体量看，2025年，西安、咸阳两市合计经济总量超过1.7万亿元，其中西安GDP总量近1.4万‌亿元‌。

　　正因为双方能级差异明显，西咸一体化不能简单理解为“大城市带小城市”，更不能停留在西安功能外溢、咸阳被动承接的单向关系上。

　　真正可持续的一体化，必须解决三个问题：西安的科教、资本、平台和先进制造能力如何外溢；咸阳的产业基础、空间承载和成本优势如何转化；西咸新区如何在两者之间承担制度试验和空间缝合功能。

　　上述会议释放出阶段性变化信号，西咸一体化已不再只是交通连接、项目落地和空间靠拢，而是开始更多触及公共服务、利益协调、产业分工和跨行政区治理。

　　换句话说，一体化正在从“看得见的工程”，进入“看不见的制度”。

　　交通打通后公共服务成新检验标尺

　　过去几年，西咸一体化最容易被感知的进展，主要来自交通。

　　咸阳市“十五五”规划纲要中提到，目前地铁11号线（咸阳段）纳入西安城市轨道交通四期建设规划，两市联通道路达到41条，每日往来通勤达30多万人次。

　　交通上的“跨界无感”，在很大程度上改变了两地居民的生活半径，也让西安和咸阳之间的“半小时通勤圈”与“一体化交通网”成为现实。

　　中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀就西咸一体化问题，对21世纪经济报道记者表示，西咸新区起步于西安、咸阳两市城乡结合片区。新区打破行政区划壁垒对资源要素高效配置的限制，要实现跨行政区深度合作，城市基础建设互联互通是基础。

　　在陈耀看来，城市与区域发展是相互依存、彼此推动的。西咸新区通过管理体制的调整，打破了跨行政区合作的制度性壁垒，将西安、咸阳两市交界地区深度融合，实现经济功能、社会功能的全面一体化，同时进一步提升西安城市能级。

　　交通只是起点。对普通居民而言，一体化真正进入日常生活，并不是因为两地之间多了一条路，而是上学、看病、社保、公积金、政务办理等事项能否减少制度摩擦。

　　咸阳市政府工作报告披露，81所学校、33家医疗机构与西安建立合作联盟，居民基本养老保险、8项社会救助与西安同标，公积金互认互用，公交卡同折扣，380项民生高频事项跨域通办。

　　这些进展并不如大型基建项目醒目，却能更细致地反映同城化的真实程度。

　　此次会议讨论通过“促共享惠民生”重点合作事项清单，说明西咸一体化正在进入公共服务深水区。这里的难点不在于是否愿意合作，而在于不同财政能力、管理标准、服务半径和责任边界如何协调。教育、医疗、社保等领域一旦推进到实质共享，就必然涉及资源配置、财政分担和服务均衡。

　　因此，下一阶段判断西咸一体化成效，不能只看新增多少项目、打通多少道路，还要看跨城办事是否真正便利，公共服务标准是否逐步接近，居民是否能在两市之间获得相对一致的制度体验。

　　产业协同不能停在“承接”层面

　　产业是西咸一体化能否提升区域竞争力的关键。

　　西安的优势相对清晰，包括科教资源、创新平台、先进制造基础和开放通道。2025年，西安规模以上汽车制造业增加值增长20.1%，电气机械和器材制造业增长28.5%，9大重点产业链群总产值增长14.0%。这些数据说明，西安正在加快向高技术制造、外向型经济和新质生产力方向转型。

　　咸阳的优势则更多体现在制造业基础、产业承载空间、要素成本和与西安相邻的区位条件。咸阳市政府工作报告提出，西安—咸阳一体化迈入同城发展新阶段，并强调发挥咸阳主体作用、承接功能。

　　问题在于，“承接”并不天然等于“协同”。如果只是把西安装不下、成本较高的项目转移到咸阳，一体化的层级仍然有限。

　　更理想的状态，是形成跨区域产业链分工，各自发挥优势。比如西安强化研发、总部、平台和高端制造，咸阳和西咸新区强化成果转化、配套生产、应用场景和规模化落地。陕西省社科院研究员张宝通对21世纪经济报道记者表示，龙头企业和重大项目会带动产业链要素聚集。以重点项目建设为抓手，推动上下游补链强链，构建现代化产业体系，不仅会强化科技创新策源功能，同时进一步增强千亿级主导产业竞争优势。

　　陕西省发改委2025年5月发布的《推进西安—咸阳一体化发展重点工作任务》中提到，以西安区域科技创新中心建设为总牵引，推动西安科研仪器平台向咸阳开放，鼓励两市联合组建“科学家+工程师”团队，协同开展技术攻关，有效提升科技金融发展水平。

　　2025年6月新闻发布会上，西咸新区管委会副主任李志锋表示，聚焦科技创新、产业发展等关键领域，谋划确定了26个方面120项具体任务，安排207个一体化项目，年度计划投资317亿元，推进西咸新区由一体化连接通道向一体化资源整合配置枢纽转变。

　　两方关键表态意味着产业协同已被放在更综合的框架下推进，未来也会有相关项目与投资等更具体的落地。

　　只是，从城市观察角度看，未来仍要警惕两个问题。一是两市在招商引资中出现同质化竞争。二是产业转移停留在空间搬迁而非链条重组。

　　真正的一体化，不是各建一个园区、各做一套产业规划，而是把创新链、产业链、供应链和政策链放在同一张区域图上重新配置。

　　真正的难题是跨行政区治理

　　西咸一体化最复杂的部分，不在地理空间，而在行政边界。

　　交通项目可以明确路线，产业项目可以签约落地，公共服务事项也可以逐项清单化推进。但当一体化继续深入，就会触及更底层的问题。

　　比如，税收如何分享，土地指标如何统筹，公共服务成本如何分担，生态治理责任如何界定，重大项目收益和外部成本如何在两市一区之间平衡。

　　上述问题在国家发改委批复的《西安都市圈发展规划》中也被重点提出。该文件提到要建立同城化协调发展机制和成本共担、利益共享机制。

　　具体来看，这是如何从项目协作走向制度协同的必经阶段。西咸新区的角色因此更加关键，它既不是单纯的新区开发平台，也不是西安和咸阳之间的缓冲地带，而是承担“纽带作用”和“缝合功能”的核心载体。

　　陕西省此前对西咸新区的定位，已经从一体化连接通道转向一体化资源整合配置枢纽。这一转变意味着，西咸新区需要处理的不只是建设任务，还有相应的跨区域治理任务。

　　不过，也要看到，一体化越往深处走，推进难度越大。早期可以靠基建和重点项目形成显性成果，后期则更依赖规则统一、标准互认、利益平衡和长期协调。后者往往不容易形成短期可见的政绩，却决定一体化是否能够持续。

　　因此，观察西咸一体化的下一步，关键不只是看会议提出了多少合作事项，而是看这些事项能否形成稳定制度。

　　同时，西安如何发挥辐射带动作用、咸阳能否在都市圈中提升主体地位、西咸新区是否真正具备跨区域资源配置能力等问题，也需要长期观察。

　　西咸一体化的现实意义，正在于此。它不是两个相邻城市简单靠近，而是一次关于都市圈治理能力的压力测试。

　　对陕西而言，这关系到西安国家中心城市功能能否真正外溢，也关系到关中地区能否形成更强的整体竞争力。

　　对中国中西部城市而言，它同样提供了一个观察样本。当中心城市进入存量优化阶段，都市圈一体化不再只是扩张叙事，而是治理能力、产业分工和公共服务再组织的综合考题。