时评 | 差异化治理：中国城市群与主体功能区的发展新逻辑

党的二十届四中全会提出，优化区域经济布局，促进区域协调发展。发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。要增强区域发展协调性，促进区域联动发展，优化国土空间发展格局，深入推进以人为本的新型城镇化。

原文 ：《探索差异化空间治理模式》

作者 |清华大学城市治理与可持续发展研究院院长 尹稚

图片 |网络

关于区域战略，从早期关注到逐渐形成一个系统，从党的十八大以后分期、分批提出来，到党的二十大时已非常完整，即区域协调发展战略、区域重大战略、跟国家安全与发展实现有效平衡的主体功能区战略、逐渐完善的以人为本的新型城镇化战略等。在主体功能区战略的引导下，完成重大生产力布局优化，构建优势互补的高质量发展的区域经济布局，建立更加匹配的空间规划体系等方面的任务尤为重要。

区域重大战略是对党的十八大以来若干重大区域发展战略的总结提升。有些地区要优先发展，达到世界级的发展水平。无论是京津冀协同发展，还是粤港澳大湾区的进一步提升和强化，以及长三角一体化发展，从其本身的城市形态、中心城市的发育程度、都市圈与城市群一体化程度来讲，都在我国所有群圈地区中位居前列。这些地区进一步世界化和国际化，立足自身发展，跻身世界火车头地位，将发挥重要作用。近年来，成渝地区双城经济圈的发展也备受瞩目，此区域不再简单地立足行政区划，或不再以行政区划的微调作为超越中心城市行政治理的主要手段，而是在探索“经济圈”跟“行政管辖”之间创造出一种新的合作可能性，这种探索的成熟与成功，会为更多群圈的发展带来新的联动机制。

未来支撑中国最重要的群圈地区集中在京津冀、长三角、粤港澳、成渝，这是一个平行四边形的四个支撑点，加上沿长江和京广线形成的十字地带，十字地带的核心由长江中游城市群和中原城市群作为共同支撑。在这四条边上还有关中城市群，山东城市群，以福州、厦门等为主导的海峡城市群。目前在面向东南亚合作中作用越来越大的是以昆明为主的城市群、以南宁为主的北部湾城市群，这样一个“巨钻”结构，以及跟这个结构各条边线的连接，未来必然构成一个梯级化发展的城市发展区域格局。

主体功能区战略体现因地制宜、分类发展的科学发展观。在这样错综复杂的背景下，主体功能区起到关键作用。到目前为止，这个战略的提出和实施，尊重和顺应了我国国土空间差别巨大和生态环境相对脆弱的基本格局，也体现了因地制宜、分类发展的以国土为背景的科学发展观的基准点。

中国新型城镇化战略的提出，既是国家区域经济布局和城镇化布局的基本道路问题，又是建设社会主义现代化强国、实现中国式现代化的重要战略问题，因为它是以人为核心来推广的，最终追求是中国人的现代化，是中国人生活质量和生活水平的全面现代化。在此进程当中，力图把多重战略统合到一起，形成一个综合性的执政方针，正是近年对主体功能区进一步深化研究，基于国家安全视角进行重大生产力布局的耦合性原因，以及一直在推进安全与发展这个新时代要求，和以人的“幸福感、满足感、获得感”为核心的建设评价体系。以数字化为基础的线上社会架构颠覆性地改变了很多生产和生活方式。重点生态功能区、城市化地区、农产品主产区之间要建立起更密切的联系，就是要把主体功能区的空间战略从平衡生态安全、粮食安全和城市发展前景为出发点的约束性战略，变成实在可用、好用、管用和够用的治理性战略。

探索一种差异化空间治理模式。在一个分区基础上，不同主体功能区的定义下，环境优先的序列是不一样的，不同的地区应该有不同的边界条件、不同类型的底线思路。在社会优先的前提下，自然条件禀赋不同等因素，也会形成不完全一样的社会建构路径，以人为核心的社会建构，还是要区分更精细化的人群诉求。同样，在文化优先的前提下，其传承特征、传统与现代化的再平衡，还会有更多样的选择。

如何根据自然环境、社会结构、文化特征的差异，来选择不同的治理路径，处理好经济与发展的再平衡关系，是一个要加强研究、深度探索的课题。在此基础上，才有可能厘清不同空间政策的关系，进一步制定差异化的发展规划、发展战略。实现空间规划、发展规划、广义的环境规划，这三大规划体系最终目标的合一，实现真正意义上的共同策划、共同建设，以及成果的共同响应。空间规划在技术层面上，实现了多规合一，提供了技术底盘，但在国家宏观治理上到底发挥什么作用，取决于和发展规划能否建立更深入的协同关系，跟广义的环境资源控制规划能否建立更深度的相互适应的关系。不管是什么样的规划，最终都要走向适应性匹配型的规划，才能在国家宏观治理当中发挥越来越大的作用，实现共策、共建、共治，以及现代化的共同缔造，要站在更高的层面，解决发展规划、广义空间规划和广义环境约束型规划三者如何实现高度一体化的问题。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1976期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：程鑫云

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