国家治理与行政法治|道路交通安全违法行为非现场执法程序的数字建构与理论完善

作者简介：刘艺，中国政法大学法治政府研究院教授；孙俐，中国政法大学法学院博士研究生。文章来源：《中国法治政府发展报告（2024）》，转自法治政府研究院公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

非现场执法程序具有无时间化、超越物理空间等特征。虽然调整非现场执法程序的规范与调整传统行政执法程序的规范具有共同性，但其与高速发展的现实存在的抵牾亦不容回避。交通领域非现场执法起步较早，道路交通安全违法行为非现场执法程序的数字建构与规范建构已初步完成，形成“外场处理程序+内场处理程序”的双层结构。但道路交通安全违法行为非现场执法程序的要素及要素间的关系均与传统执法程序存在较大差异，固守传统规范体系与控制重点不利于相对人的权利保障。本报告基于技术的正当设计和规范的法治回应两个层面的分析，立足非现场执法程序的核心特征，从细化程序正当规范、优化程序设计、强化法治回应等方面提出完善建议。

引言

我国尚未出台行政程序法典，但行政程序机制已广泛渗透于社会管理的个领域。传统行政程序是观照到劳动分工、空间集中化、时间标准化等核心特征，基于工业时代政府与企业之间的命令与控制模式建构而成的政府控制机制。随着信息通信等技术的发展，数字空间已超越地理空间的范畴，建构出虚拟空间、流动空间和编码空间等多种空间维度。非现场执法程序将相对人的违法行为在物联网空间中以信号方式进行操作、流动及交互，创造了一个无时间化、超越物理空间的执法场景。面对这样的执法模式，传统行政程序理念与数字化行政程序的抵牾十分明显。在实践中，数字化行政程序在提高执法效率的同时减损相对人权益的情形俯拾皆是。行政相对人针对非现场执法程序未遵循行政执法的顺序、步骤等要素而提起诉讼时，人民法院通常会以数字化行政程序的效率优于传统行政程序为由，不再追究或者明显忽略数字化行政程序未保障相对人权利的责任。理念与规范的不匹配让相对人的救济频频受挫。目前亟须研究与数字化行政程序相适应的理念、原则与机制。

20世纪50年代，UNIVAC计算机因为成功预测了艾森豪威尔在总统选举中以压倒性优势获胜而名声大噪。经过数十年的发展，信息通信技术在政府管理中的应用演进至电子政府3.0阶段，数字化行政程序日益成为政府运作的核心要素与关键支撑。相较于电子政府的应用，我国于20世纪90年代就将自动化技术运用于行政执法领域。交通领域是我国最早运用非现场执法技术、开展非现场执法探索的领域。早期，交通“电子警察”主要依赖较为基础的电子感应技术。经过不断迭代升级，如今高清电子警察系统已经深度融合“大数据”“人工智能”“5G通信+卫星定位”等尖端技术，实现了交通行政执法的自动化与智能化。

在交通行业术语中，“交通”的概念涵盖极广。从交通方式来看，包括道路交通、航空交通、水上交通、高速铁路等不同类型。从行业分工来看，包括交通运输、规划设计、运营管理等不同环节。目前，理论界与实务界所讨论的“交通非现场执法”，更准确地来说应是“道路交通安全违法行为非现场执法”（以下简称“交通非现场执法”）。与一般自动化行政执法相比，交通非现场执法所涉及的技术环节更多、功能更复杂。目前，我国交通技术监控已能实现对闯红灯、超速行驶、违反禁令标志、不按导向车道行驶等道路交通安全违法行为的记录、处理。交通非现场执法平台也已从单一的违法行为识别与证据收集设备建成为综合性、一体化的具备数据自动录入、审核、分析和处理功能的管理分析系统，并在大中型城市中予以广泛应用。可见，我国交通非现场执法已经搭建起了虚拟、流动和编码的独立空间。然而，这类执法程序与传统执法程序在规范层面的抵牾尚未消除。从程序正当原则出发，我国数字程序理念亟须重构，非现场执法程序也亟待优化。

一、道路交通安全违法行为非现场执法程序的数字建构与规范演变

随着交通非现场执法功能从单一的图像取证到辅助交警现场执法再到执法过程全自动化不断演进，交通非现场执法的程序设计与调整规范也在不断更新与完善中。

（一）道路交通非现场执法程序的数字建构

20世纪90年代末至21世纪初是交通非现场执法程序的初步建立阶段。“非现场执法”的概念尚未诞生，非现场执法程序只包括单一的“电子警察”抓拍取证程序，主要发挥证据收集与固定作用。1997年起，公安交管部门先后出台多份文件，对交通技术监控设备的部署与推广作出要求，为在更大范围内使用交通技术监控查处交通违法、建立非现场执法机制奠定了总基调。这一时期，各省市城镇道路与高速公路开始布局具有违法行为自动抓拍与摄录功能的视频监控系统，实现了对道路交通安全违法行为（以下简称“违法行为”）的二十四小时不间断监管。这样的技术辅助能够有效缓解警力不足问题，提高道路交通通行效率。但由于技术手段的限制，早期的非现场执法自动化程度不高，适用范围也相对有限，只能针对闯红灯与超速行为进行自动监测。

进入21世纪后，伴随计算机视觉（Computer Vision）技术在图像分类、目标检测、目标跟踪、图像检索等领域的突破以及通信技术和自动控制技术的迅猛发展，交通非现场执法程序逐步丰富完善。一方面，程序应用范围不断扩展。与原有的“电子警察”相比，升级后的高清抓拍摄像头可以满足更多场景的执法需要，对不系安全带、开车打电话、违法停车、占用公交车道、不礼让行人等数十种违法行为启动自动抓拍程序。在动态监控、车辆识别、人脸识别上，交通技术监控研发也有突破性进展，执法程序的及时性与准确性不断提高。另一方面，数字化执法程序逐渐延长，执法流程的完整度有所提高。通过系统化的平台建设，非现场执法程序一改原先单一的前端取证程序，实现从取证程序到违章处理程序的全自动化。交警可以利用执法平台协同办公，进行案件管理与人员管理、移送违法线索、作出处罚决定。相对人也可以通过移动终端接受行政处罚决定、自助缴纳罚款。在自动化技术的帮助下，非现场执法流程实现了闭环。

（二）道路交通非现场执法程序的规范演变

2003年《道路交通安全法》颁布，首次明确提出“非现场执法”概念，但未对非现场执法程序的建构问题进行回应。2004年公安部出台《道路交通安全违法行为处理程序规定》（2008年、2020年两次修改），首次以部门规章的方式对交通非现场执法程序进行专章规定，并对交通技术监控设置、检定、证据搜集予以规范。此后，从中央到地方陆续出台了有关道路交通技术监控设备规范使用的具体规则，对非现场执法设备安装、证据采集、资料审核、信息告知、设备运维、执法监督等程序起到了重要的建构与规范作用。

2020年以来，公安部先后修改、出台了《道路交通安全违法行为处理程序规定》（以下简称《程序规定》）与《非现场查处道路交通安全违法行为操作规程（试行）》（以下简称《操作规程（试行）》），交通非现场执法程序规范的体系化程度不断提高。《程序规定》侧重于从宏观角度对非现场执法程序进行整体性勾勒，对非现场执法管辖、调查取证、适用行政强制措施、作出行政处罚的全过程作出规定。《操作规程（试行）》则围绕道路交通安全违法行为展开，对违法行为的管辖、信息采集、通知与处理环节中涉及的技术要点进行了更加细致、深入的规定。例如，对违法行为信息采集方式进行丰富与扩充，从使用固定式交通技术监控设备抓拍衍生出了使用移动式交通技术监控设备、音视频记录设备、道路运输车辆动态监控设备采集与群众举报两种采集新方式；再如，进一步明确了违法行为信息的技术审核标准，使《行政处罚法》第41条规定的“真实、清晰、完整、准确”标准获得了具体可感的实践依据。总体而言，两部规范性文件的颁布建立了非现场执法程序的大致框架，交通非现场执法从确定违法行为管辖机关到交通技术监控实施抓拍程序，从管辖机关启动抓拍图像审核、违法行为告知程序到相对人进行陈述申辩、接受行政处罚决定，都有较为具体的程序规则。

除上述法规规章与规范性文件外，国家标准化管理委员会与公安部等部门制定、发布的一系列技术标准，也为交通非现场执法工作的推进提供了重要的制度支撑。技术标准主要包含以下四类：一是产品标准，包括《闯红灯自动记录系统》（GA/T 496）、《道路车辆智能记录系统》（GA/T 497）、《机动车测速仪》（GB/T 21255）等；二是取证标准，包括《道路交通安全违法行为图片取证规范》（GA/T 832）、《道路交通安全违法行为视频取证规范》（GA/T 995）、《道路交通安全违法行为卫星定位取证规范》（GA/T 1202）；三是验收规范，包括《闯红灯自动记录系统验收规范》（GA/T 870）、《道路车辆智能记录系统验收规范》（GA/T 961）；四是运维规范，包括《道路交通信息监测记录设备设置规范》（GA/T 1047）、《道路交通技术监控设备运行维护规范》（GA/T 1043）。

上述法律、法规、规章、规范性文件和技术标准共同构成了当前交通非现场执法程序的规范体系。

二、道路交通安全违法行为非现场执法程序的基本架构与主要特点

《道路交通安全法》第114条是交通非现场执法程序的直接依据与建构基础。根据第114条的授权，包括视频、图片、数据在内的交通技术监控资料均可以作为处罚依据，对机动车驾驶人的道路交通违法行为进行处罚。在无法确定机动车驾驶人的情况下，则可以机动车所有人、管理人为处罚对象。本条规定在2004年以来《道路交通安全法》的历次修改中均无调整和变动。虽然只确定了交通非现场执法的处罚依据与处罚对象，但作为交通非现场执法最直接的上位法依据，第114条确立了交通非现场执法模式的合法性基础。

在数字化背景下，交通非现场执法程序形成了“外场处理程序+内场处理程序”的双层结构，也呈现出独有的技术特征和法律特征。

（一）“外场处理程序+内场处理程序”的双层结构

在双层结构中，外场处理程序是指安装在道路、卡口的前端证据采集设备（如雷达测速设备、数码照相机、摄像机等）对交通违法行为进行感知、识别、采集与处理过程所应遵循的程序。公安交管部门会在利用非现场技术开展道路交通安全执法的相关路段提前部署交通技术监控设备，当行驶车辆发生违反交通法规的情形时，交通技术监控会立刻对感知到的违法行为信息进行捕捉。具体的监控和感知技术有线圈感应、红外线检测、超声波检测、微波检测、视频检测等。在信息捕捉后，监控设备将对相关信息进行采集、整理、储存，并以网络通信的方式实现违法行为信息从违法现场到公安交通集成指挥平台的传输。违法行为信息完成上传后，外场处理程序即告结束，内场处理程序正式开启。

内场处理程序从违法信息通过前端采集设备导入交通集成指挥平台之时启动。交管部门会对抓拍的图片进行技术审核与法制审核，经审核确属违法情形的信息将通过后台上传至公安部交通安全综合服务管理平台。而后，系统会自动向当事人推送违法告知信息，当事人可以通过互联网执法平台或“交管12123”移动终端对违法行为进行查询并接受处理或者针对相关问题提出陈述申辩。当异议解决处理完成后，一个完整的执法程序便履行完毕（见图1）。

需要特别指出的是，单一的内场处理程序和现场与非远程的外场处理程序不属于非现场执法程序。前者如交警将现场执法中获取、抓拍的车辆违停信息通过移动终端上传执法后台，进行后续的违法行为处理。虽然此类执法的处罚决定作出过程与相对人罚款缴纳过程均通过线上进行，但由于作为执法核心环节的外场处理程序阙如，单纯的内场处理程序只能视为办公自动化手段与政务服务流程的优化，并非完整的非现场执法程序。后者如交管部门利用酒驾违法取证装备对路面行驶机动车的驾驶员进行拦停检查、登临检查客运车辆读取汽车行驶记录仪数据等类型的执法。此类执法过程中虽然运用了非现场执法的相关技术手段与技术装备，但需要执法人员亲临执法现场，不是远程开展的外场处理程序，也不纳入非现场执法程序的研究范畴。

（二）道路交通安全违法行为非现场执法程序的主要特点

1.平台支撑执法程序的数字建构

交通非现场执法平台是非现场执法程序数字建构的技术支撑与主要载体。作为执法管理平台，交通非现场执法平台是城市执法管理与信息化技术相结合的平台型产物，通常包括前端的证据采集系统与后台的信息处理系统两个组成部分，正好对应交通非现场执法的外场处理程序与内场处理程序。交通非现场执法平台的技术架构一般包含七层结构（见图2）。

其中，感知层是交通技术监控设备对交通违法行为进行监督的起点，通常用于对各类违法行为进行识别和监测。由于交通违法行为种类较多且形态各异，在不同的监测场景和监测需求下，往往需要使用不同的感知设备，因此感知层的监控设备并不单一。传输层通过光纤网、互联网实现违法数据的传递，是数据传输的桥梁，也是连接执法前台与处理后台的纽带。通过传输层，执法数据进入处理后台，内场处理程序启动。除七层结构外，平台还有贯穿始终的信息安全保障体系以及建设与运维管理保障体系，以保障平台的安全稳定运行。抓住执法平台的载体属性、深入剖析平台主体架构，可以相对清晰地展现非现场执法平台自下而上的数据处理过程，这一过程也是交通非现场执法程序数字建构的基本逻辑。

2.执法程序兼具自动性与步骤性

现场执法程序以执法人员为中心，程序的流转通过“人”来实现。非现场执法程序则依靠自动化技术推动，一旦特定指令发出，执法程序会立即启动，并自动推进。比如在高速公路可变限速执法中，测速仪可实现分时段、分车道、分车型监管执法。此类执法活动需要同时搜集违法行为的速度信息和图像信息，并将两者进行关联。其中，速度测量一般依靠雷达完成，图像抓取则依靠视频取证设备。当违法行为发生时，两个设备会自动感知、抓取、关联，将叠加后的违法信息传输至后台进行下一步处理，整个过程具有自动性特征。随着AI技术在图像审核环节的应用、普及，目前，交通非现场执法已趋近一种全自动化行政。但与“秒批秒办”“智慧决策”等全自动化行政程序不同的是，交通非现场执法程序具有明显的步骤性特征。执法平台与执法人员、执法平台与行政相对人之间在执法过程中需要进行互动，如人工确认、告知、陈述申辩等。这使得交通非现场执法程序虽也是自动化推进，但并不能在极短时间内完成，而需要严格遵循各个步骤的程序要求。这与传统执法程序有一定相似性，同时也使得大部分自动化行政程序所面临的算法黑箱问题在交通非现场执法的场域下其实并不具有典型性。

3.数据推动形成多元法律关系

按照程序正当原则，非现场执法程序设计与传统现场执法程序设计应当具有相同的重心与逻辑，即以公民权益保障为重心，并遵循“调查取证—违法行为通知—作出处罚决定—处罚决定的执行”的逻辑展开。但是，“非现场”这一特殊属性使得非现场执法程序的要素以及要素之间的关系均不同于传统行政程序。传统行政程序重点关注行政主体与相对人之间的互动关系。非现场执法则利用物联网在特定组织机构与环境范围内构建出一个虚拟空间，取代传统执法者与相对人之间面对面的环境，从而打破了行政管理法律关系主体之间的“主观关系”，突破了传统行政机关与相对人之间的互动方式。非现场执法程序不再基于纸张告知来实现管理与服务，而用“客观”数据推动法律关系的形成。数据在非现场执法平台中自下而上地输入、传递、输出的过程就是交通非现场执法的业务处理流程。在这一业务处理流程中，通过交通技术监控设备的感知、抓取与传输，立体性的、现实可感的交通违法行为转变为平面的技术图像。由交通技术监控设备抓拍、识别到的各类信息以电子数据的形式进行储存和传递，便于参与行政活动的各方主体查阅、了解。在这一情境下，行政执法机关变成数据提供者和数据处理者，数据成为行政行为作出的推动者，数据的产生与流动推动行政法律关系的形成。行政机关与执法平台、执法平台与行政相对人、行政机关与行政相对人之间形成了三角关系。如果细化数据流动的过程，还可以将技术监控抓拍违法行为、执法平台在线证据审核、电子送达等互动关系阐释成新的法律关系。这些多元法律关系并非都需要考虑程序正当性问题。但以程序正当原则审视，非现场执法程序的完善不能忽略任何一种关系。

应当认识到，虽然非现场执法程序是在借鉴现场执法程序有益经验的基础上对交通行政执法程序的补强与完善，而非实质性颠覆甚至取代现场执法程序，但其规制重点与现场执法程序有根本不同。对于非现场执法程序的规范，表面上是对于行政处理程序的控制，实际上只有深入数据流动过程，才能抓住非现场执法程序的本质，真正用好程序价值以达到规范目的。

三、交通非现场执法程序存在的问题

程序正当原则是法定程序研究的重要依据。通说认为，我国程序正当原则源自英国的“正当程序法律理论”（due process jurisprudence）。然而，普通法上“due process”的原意是指一切在法律上具有正当性的过程。普通法规范的分散与易变使得对法律上的过程的重视成为该法系的基本特征之一。这也符合布卢姆认识维度的原理，即第一层知识正是通过“记得特定或一般的事物，记得方法或程序，记得模式、结构和环境”而获得。宪法领域的正当程序主要是由美国联邦最高法院在审理案件时就如何应用宪法正当程序条款发展出来的。美国将正当程序法律理论分为实体性正当程序与程序性正当程序也与普通法的特征相关。劳伦斯·特赖布（Lawrence Tribe）展示了美国宪法文本的不同部分蕴含着不同的宪制理想或模式。在众多的宪法条款中，只有正当程序条款并不局限于单一的宪制模式。因此，美国实体性正当程序理论更像是加入宽松实证主义的法律逻辑推理。这套逻辑推理是司法程序的根基，却不具有完全的确定性，背后隐藏着大量的价值判断，而且因人而异、因地区而异。可见，英美法的正当程序理念与我国程序正当原则存在根本的不同。我国程序正当原则只规范权力运行的过程。就非现场执法程序的数字构建来看，非现场执法处理流程与违法行为在时间和空间上相互分离，是一种“远程执法”。行政机关通过信息通信技术行使行政执法权。行政机关与相对人之间的法律关系由信息通信技术建构而成。因此，建构的事实是否客观真实，相对人能否在第一时间了解违法信息、能否与执法人员而非机器或者技术载体进行沟通，成为相对人权利能否获得保障的关键。目前，非现场执法程序设计标准过于重视技术，而没有重视构建相对人权利行使的空间，取证程序、告知程序、陈述申辩程序与人工介入机制的设计存在明显瑕疵。

（一）图像取证程序权威性、全面性不足

一方面，图像取证程序易于引发技术不信任问题。在信息技术构建的虚拟空间，相对人的违法行为几乎无所遁形。反之，在由数码构建起的非现场执法程序中，相对人无法对信息通信技术抓取的数据进行实时监督，对这些获取、分析和处理行为既缺乏实体感知，又无知识或者渠道去及时了解、有效沟通或者同步互动。相对人对非现场执法程序有着很强的不信任感。具体而言，交通技术监控在违法行为人作出交通行政违法行为的同时进行抓拍取证，看似与现场执法无异，事实上在抓拍瞬间交通技术监控软硬件设备已经完成了从信号识别、检测采集到图像储存等一系列程序，具有高度的精密性和瞬时性。这一取证过程高效便捷但技术复杂，取证过程的准确性、合理性与合法性判断不仅仅取决于交通技术监控“抓拍”这一现实动作，还和其背后的算法设计、运行状态、信号识别的准确性等息息相关。普通民众不具备判断执法设备运行状态的专业能力，以各类尖端技术为基石的非现场执法过程又难以为普通民众所理解，进而产生对执法程序公正性的怀疑。

另一方面，图像取证程序缺乏完备的规范体系支撑，取证规范性仍有待提高。图像取证是交通非现场执法中的关键程序，由于取证内容的真实性、准确性、全面性事关处罚证据的证明力，在取证过程中，为确保图像取证发挥实效，不同类型的违法行为通常需要采纳不同的图片取证模式。例如，违法占用应急车道行驶需要明确展示处于正常行驶状态的车辆在一定时间内发生明显位移，闯红灯需要抓取红灯状态下车辆在停止线前后的照片，违规停车取证则需要充分展示相对人停车时间与停车路段信息。而实践中仅常见的道路交通安全违法行为就有120余种，计时误差、图片数量、图片质量、间隔时间、叠加信息等因素中任一因素的缺失均会对取证内容的完整性产生影响。没有标准、严密的规范体系，取证程序的全面性、公正性便无从谈起。为此，公安交管部门通过制定技术标准针对120余种道路交通违法行为的取证模式予以明确，共归纳出11种图像取证模式，在违法行为类型与取证模式之间建立了一一对应关系。图像取证技术规范已是非现场执法程序中相对具体且具有可操作性的一环，即便如此，由于实践中的违法行为表现纷繁复杂，仍然存在尚未列入技术标准的违法行为类型。此外，规范体系效力层级不高也是制约图像取证规范性的重要因素。交通非现场执法技术标准大多属于公安部门的内部标准，也是公共安全行业的推荐性标准，并不具有强制性效力，无法作为判定程序违法的依据。在执法实践中，技术标准为非现场执法提供了高标准的技术采集程序样板，但由于技术标准本不具有强制性效力，无法对相对人产生直接效力，法律对于高标准证据采集程序也采取模糊化的处理方式，因此技术标准所确立的证据采集程序并未被法律确认而具有强制性效力。在此情形下，公安机关在证据采集环节大量使用自定义标准，相对人往往以交通技术监控抓拍内容不符合技术标准作为抗辩理由。司法实践中，不同地方的审判机关对于技术标准与证据证明力的判断和认识不一，引发了大量争议。

（二）告知程序设计不够周全

告知程序是行政处罚程序的启动标志，通常也是相对人陈述申辩权开展的基础，有效和及时的告知对相对人行使陈述申辩权至关重要。而根据现有的程序设计，告知程序面临告知不及时、不充分的问题。

一是告知程序不及时。交通技术监控抓拍违法行为后，违法信息将传输至公安交通集成指挥平台，公安交管部门将在五日内进行审核，审核通过后，违法信息会上传至公安交通管理综合应用平台。根据《操作规程（试行）》，信息上传至综合应用平台后五日内，交管部门会将违法信息通过各种方式告知驾驶人。因此，从违法行为发生至告知程序启动可能最多有十日之久。虽然交通非现场执法的外场处理程序能够在很大程度上提升证据搜集效率，但与现场执法程序能够轻松实现的当场告知、及时告知相比，非现场执法的内场处理程序在执法周期与效率上均有所不及。这会导致驾驶人很难获取和保留相关证据，进而影响其有效行使陈述与申辩的权利。在滨州市××物流有限公司诉××县交通运输监察大队交通行政处罚一案中，告知程序启动与违法行为发生间隔七个月之久，虽未超过两年追诉时效，但相对人已无法再寻找当时的证据，变相剥夺了行政相对人的陈述申辩权。在涉及“套牌”问题的交通违法行政处罚案件中，相对人往往需要提供不在场证据以证明清白，告知程序的及时性对于相对人陈述申辩权的行使尤为重要。

二是部分城市的非现场执法违法信息的告知程序设计还存在不充分、不全面的问题。公安交管部门履行告知程序的通用模板通常只包含违法事实，而不明确告知驾驶人享有的陈述申辩权与交警部门的地址和联系方式，或不说明接待核对违法记录视频、接受陈述申辩的具体机构。此类做法都会给相对人主张权利带来困难和阻碍，从而变相限制相对人陈述申辩权的行使。近年来，各地交管部门在推行人性化执法过程中，还推出过“首违免罚”“首违警告”“15分钟内挪移免罚”“10分钟违停驶离免罚”等举措。以“首违免罚”为例，行政法意义上的“首违免罚”并非指相对人的行为不违法，只是对相对人的违法行为不予处罚。在非现场执法中，执法后台仍会按照一般执法流程生成罚单，相对人需要对交通违法行为进行处理，如符合“首违免罚”条件，相对人无须缴纳罚款与记分即可完成处罚程序。“首违免罚”“首违警告”等皆是行政处罚领域的创新举措，各地在具体落实过程中方式各异，若告知环节不能进行清晰的释法说理，不仅难以实现该项制度创新的应有价值，也容易引起相对人的误解与质疑。在违章停车的非现场执法中，还存在“处罚前告知”程序设计不规范的问题。规范的“处罚前告知”可以有效预防、避免交通违法行为的发生，有效保障相对人权利。反之，则会损害相对人的知情权与其他程序权利。部分地方的交通管理部门在针对违法停车行为的非现场执法中，试图通过在违法停车地点的往来方向设置信息提示牌的方式替代现场执法中交通警察的违法告知程序。《上海市道路交通管理条例》对该种情形做了特别说明，通过法律拟制的方法，规定将警示牌、电子标识当中包含的即时信息视为警告，进而要求违法行为人立即驶离。暂且不论这一条文本身的合法性，对行政机关而言，设置信息提示牌的告知方式更加高效便捷，且无须每年负担短信制发、邮件送达费用，可以大幅降低执法成本。但信息提示牌表意的明确程度、设置地点、观察的清晰方便程度、观察到驶离的时间设置是否合理等因素都会影响相对人获得告知信息。若无法及时、准确地获得告知信息，告知程序便无法取得应有效果。

（三）陈述申辩程序运行不畅

由于告知程序不及时、不全面，非现场执法中极易出现陈述申辩程序虚置的情形。《行政处罚法》赋予了相对人在处罚程序中陈述申辩的权利，但与交通非现场执法相关的程序规则，均未对陈述申辩权的实现机制予以具体规定。规则的缺位在实践中引发了各式各样的问题：有些执法活动会直接忽略陈述申辩程序，如不少地方在城市主要路口推广应用的“行人闯红灯抓拍”装置，行人闯红灯后，抓拍装置会自动抓取并在路口显示屏上同步曝光。在这一处罚流程中，违法行为的实施与处罚的作出几乎同步，没有陈述申辩程序，相对人也无法主张自身权利。由于程序设计周密性不足，有些执法活动还会变相压缩或限制相对人的陈述申辩权，将相对人选择使用自助处理方式视为对处罚事项无异议的默认，或者在相对人选择自助处理并了解具体违法事实后，要求有异议的相对人只能在线下窗口表达诉求。在陈述申辩权受到变相压缩或限制的情况下，相对人可能会出于办理业务的便利性考虑放弃陈述申辩，但这种“放弃”并不意味着相对人对处理程序的认可，恰恰是因为非现场执法的程序设计未能给相对人提供实质性的保障，使得相对人缺少陈述申辩的机会，或者因为缺乏陈述申辩的便利性，相对人被迫放弃陈述申辩权，间接造成陈述申辩程序的虚置，损害了相对人的合法权益。

（四）人工介入机制不完善

德国学者维施迈尔在分析人工智能的技术架构时指出，人工智能系统包括大数据、算法和人工干预三大关键要素。在交通非现场执法广泛应用包括计算机视觉在内的自动化技术的情况下，合理设置与运用人工介入机制刻不容缓。实践中，人工审核已经逐步介入交通技术监控抓拍图像审核程序。理论界也普遍认为，形成完整、合规、有效的陈述申辩程序一定离不开人工介入。确立人工介入机制不仅能够有效弥补非现场执法程序设计存在的不足，也能够弥补传统执法程序在技术性转化过程中可能存在的疏漏，是完善非现场执法程序的良方。但需要认识到，半自动化行政中的人工介入应当是有条件、有限制的。过多、过度介入会使非现场执法程序更趋向于现场执法程序的制度设计，大大减损非现场执法程序的效率价值，过少介入或不介入则难以及时处理因技术限制或技术漏洞而产生的执法程序瑕疵。当人工介入的范围与尺度不明确、不清晰时，该项机制便不能发挥应有的价值，甚至会降低非现场执法程序的公信力与高效性优势。有效的人工介入机制可以作为自动化设备运行必要的控制机制，避免因为自动化系统的瑕疵指令作出错误决策。在非现场执法程序当中确立必要的人工介入机制，既是由非现场执法程序的半自动化性质所决定的，也是完善非现场执法、提升非现场执法程序正当性与半自动化行政行为效力的必然要求。

目前，在交通非现场执法程序当中，仅在交通技术监控抓拍信息审核程序中存在人工介入环节，对于陈述申辩程序、处罚决定作出程序等复杂程度高、线上处理难度较大、属人性较强的程序，人工介入机制反倒处于缺位或者停摆状态。不过倘若从规范层面进行分析，《程序规定》第19条对违法行为发生地公安交管部门的权责予以明确，要求其对抓拍信息进行审核。而公安交管部门的审核既可以体现为人工审核，也可以体现为机器审核，但该条并未进一步明确审核主体、审核范围与审核内容。因此，第19条仅仅是为信息审核程序中人工介入机制的引入留下了解释余地与制度空间，并未真正确立人工介入机制。就此而言，在非现场执法程序中确立人工介入机制仍是一种理论设想。

总体而言，现有非现场执法程序设置过于偏重程序的效率价值，导致权利保障要求难以全面落实、程序的公正价值亦有所减损。非现场执法程序在试点、运行、推广的过程中产生的大量矛盾纠纷正是这些问题的表现。程序正当功能的充分实现，需要在执法目的与信息技术运用之间达到某种平衡。一味强调程序的效率价值而忽视其他价值，其实是一种程序建构标准的异化，不利于非现场执法程序自身的健康发展。

四、交通非现场执法程序的完善急需理论指引

完善交通非现场执法程序需要从程序建构、程序运行与程序保障等不同层面进行考量。完善措施既要弥补技术层面的短板，也要补齐法律层面的不足，尤其需要探寻适合交通非现场执法程序的理念和原则。

（一）技术性正当程序理论的实质

技术性正当程序理论是运用正当程序理论完善非现场执法程序最具代表性的观点。最早提出要将正当程序创造性地运用于自动化行政并将这种理念与方法系统性概括为技术性正当程序理论的学者是美国马里兰大学的西特伦。这一理论从提出到引入中国再到不断丰富、发展、成熟，历经十五年之久，为包括交通领域在内的许多领域非现场执法程序的完善提供了基本思路与框架。西特伦认为，技术性正当程序的适用范围不仅包括基于个案裁决的个人权利的保障，还包括自动化决策的规则制定程序保障。在个人权利的保障方面，一方面应当保障对相对人的有效告知。在自动化系统中设计专门的审计追踪机制，以记录、跟踪自动化决策的作出过程；另一方面应当充分保障相对人的听证权。正视自动化系统可能存在的偏见，破除官员对自动化系统的盲目依赖。在规则制定程序保障方面，应当以透明度和问责制为首要目标。比如，首先，除涉及公共安全的情况以外，开发自动化系统的技术人员应当向社会公众公开源代码；其次，行政机关应当对自动化系统的运行进行测试；再次，行政机关应当为公众参与自动化系统的建设创造机会和便利；最后，行政机关应当避免将未经过正式或非正式规则制定程序的政策自动化。西特伦指出，传统的法律和技术设计即便足以确保自动化决策遵循正当程序，但越来越多的自动化行政决策依旧可能架空行政机关的专业知识和自由裁量权。为此，她提出一种更为积极的方案：行政机关应当审慎地利用技术性工具，积累自身的专业知识、提高自身决策能力。技术性正当程序理论从技术的角度出发，运用正当程序的相关理论对自动化行政程序的薄弱环节进行补强，意在建构一种理想化的、充分贯彻正当程序理念的技术性程序规则模型。该理论的核心在于保障充分告知、有效交流、听取意见、说明理由等正当程序的核心机制。而原理公开、算法解释、排除偏见、留存记录等程序正是针对非现场执法的特征提出来的正当程序机制。

毋庸置疑，技术性正当程序理论具有契合时代特征的价值正当性，但其弊端在于过分理想化和烦琐化。实际上，目前，与自动决策相关的很多原理并未被科学界充分把握。最典型的便是深度学习有效性的原理至今仍然没有得到权威性的揭示。这虽不阻碍相关技术的应用，却无法满足基于人文和法治精神提出的原理公开、算法解释、排除偏见等过于理想化的规范要求。同时，技术性正当程序理论是一种典型的“既要、也要、还要”型的理论表述。诉求过于烦琐且缺乏系统性和操作性。如果把技术性正当程序视作侵入性和重构性的理论，想据此重新建构本已成型的执法程序，实际上背离技术的辅助性角色定位，可能会破坏行政执行法治的整体性。因此，学界多年来大力提倡运用技术性正当程序理论规范自动化行政程序，但并未取得实质性成果，这背后隐藏着深刻的原因。

在交通非现场执法的程序正当性问题上，运用技术性正当程序理念完善既有程序规则也属于相对成熟的解决方案。遗憾的是，技术性正当程序理论尚未对交通非现场执法程序完善产生实质影响。一方面是因为理论界对技术性正当程序理论的理解与应用还存在偏颇之处，大多数理论方案只侧重于从某单一维度出发理解和运用技术性正当程序。另一方面是因为近年来交通非现场执法领域的程序规则虽在不断更新，但从变化内容与实际效果来看，仍是在传统正当程序框架下对现有程序规则的小修小补，没有真正落实技术性正当程序的核心理念，也没有从根本上解决相对人程序权利保障难的困境，非现场执法程序中相对人的程序参与权、辩护权等基本权利依然未能得到实质性的保障。

（二）通过正当设计与法治回应完善非现场执法理论

任何国家的行政执法体制都是其行政法治体系的重要组成部分。不从整体性和稳定性出发，妄言通过某种理论改造执法体制是不负责任的。行政执法体制的完善也应该是在保留现有制度特征的前提下，以“挑战—回应”的模式针对技术挑战进行稳健的局部调整，逐步产生系统效应。具体到交通非现场执法领域，首先应该顺应技术应用的趋势，积极地将“程序正当”作为一种默认和初始的设计理念贯彻到相关技术的应用和平台的建构过程中。与此同时，应该坦率面对人类认知的局限性与制度的复杂性，对实践中产生的问题及时地进行回应。通过审慎思考和高效沟通将程序实践暴露出的不足与产生的异议转化为更加细致和可操作的法律规范层面的要求，并将新的规范需求纳入技术和平台设计中。对自动化行政程序的规范不应仅仅体现为事前的技术规范，而是应该从技术设计和法治回应两个层面对执法过程进行全面规范和调适。

技术设计是指通过妥善和具有弹性的技术方法将正当程序的规范要求落实到交通非现场执法程序中。这一过程可以称为“正当设计”，其包括个别性和体系性两个层面。在个别性层面，正当设计应该针对程序正当性的要求，结合技术实现路径一一实现相关法律要求。例如在“充分告知”程序中何为“充分”，如何实现“充分”“有效”，通过怎样的程序设计能够实现“充分”“有效”；在“全程参与”程序中，以何种形式实现参与，是否有必要全程参与，在何种情况下需要全程参与。这些问题都需要通过技术与规范结合的视角进行充实与回应。在体系性层面，正当设计应该针对实际情况，从整体角度把握各种程序设计的合理性。在交通非现场执法这一具体、复杂的应用场景下，如果缺乏体系性考量，会导致程序设计针对性较弱的问题。例如，在某些领域的自动化评分系统中，排除偏见、原理公开等程序对相对人权利保障更加重要，人工介入程序次之；在交通非现场执法中，充分告知、陈述申辩等程序对相对人权利保障更加重要，排除偏见程序与交通非现场执法的关联度则不高。再如，在全自动化的行政决策中，决策的过程受到大幅度的压缩，因此对于决策程序的技术控制主要依赖事前的控制，一般表现为“算法治理”；在半自动化的行政活动或技术辅助行政中，自动化系统运行的程序特征仍然较为明显，对决策程序更需要过程性的控制。因此，还需要从体系性层面对交通非现场执法程序的“正当设计”作出安排。

“正当设计”与“法治回应”是非现场执法程序的两大因子：技术是提升执法效率、提高执法准确性的“主引擎”，法治是保障规范文明执法、维护交通执法在既定轨道运行的“压舱石”。西特伦曾经指出，“法律学者和技术专家必须共同努力，在这个自动化时代塑造正当程序的基本框架”。季卫东认为，“在社会大转型之际，我们有必要重新强调并深入讨论法律程序、特别是程序性正当过程与技术性正当过程互相组合的意义，充分发挥数字程序正义的作用”。技术的出现在一定程度上冲击了传统的行政执法模式，但法治的价值不容忽视。只重视技术的引进升级而忽视法律保障或只重视法律保障而忽视技术的可执行性、可实现性都不能给非现场执法程序的规范运行带来实质性的飞跃。因此，非现场执法程序完善方案的设计，必须契合非现场执法程序的本质特征，建构技术与法治彼此融合的完善思路。从理论上来说，这种完善思路的建构不仅必要，而且可行。技术通过代码、算法的方式构筑计算机程序运行的规则体系，为数据运算、处理提供指引，法治则通过易读的自然语言对行政法律关系的现实、可感、可参与进行约束。“从表面上看，数治与法治存在明显的张力，但数治与法治是两个可兼容的治理系统。”2021年以来，围绕《行政处罚法》的修改，学界对于非现场执法程序的完善问题开展过诸多探讨，但大多是从程序法的角度出发提供规范思路，未曾深入非现场执法的技术特性。执法数据的输入输出与行政处理的全过程都以非现场执法平台为载体。因此，作为联结技术与法治的枢纽的非现场执法平台需要被赋予算法公开、算法解释、算法审计等义务。通过以上机制，可以实现技术对法治规则的准确编译，将法治的理念和规则融入执法过程。

五、交通非现场执法程序的完善方案

交通非现场执法是一种以尖端技术融入执法过程的执法新模式，交通非现场执法平台是以法治理念与法治要求为基本逻辑和框架、以技术为基本方法构筑的执法新载体，“法治”与“技术”的交互作用是交通非现场执法程序运行过程中绕不开的因素。在明确交通非现场执法的程序架构与核心特征的前提下，未来应当在已有基础上进一步强化交通非现场执法程序规范体系建设，对法治化、技术化的交通非现场执法程序进行完善。

（一）细化交通非现场执法程序的程序正当规范要求

作为法律原则的程序正当必须转化为更加具体可行的法律规则才能用于技术层面的正当设计和规范层面的法治回应。因此，有必要针对交通非现场执法的特征将程序正当原则的要求细化为具体的规则。

在交通非现场执法程序的数字建构过程中，相关部门陆续出台了一些规范性文件与技术标准，对非现场执法程序进行规范。但法律层面，交通非现场执法的程序依据仅有《行政处罚法》第41条。2021年《行政处罚法》的修改对交通非现场执法程序的回应仅体现在这一个条文上，既没有对法条结构进行大范围调整，也没有对现场执法规范与非现场执法规范进行清晰界分。从法律的体系性解释来看，非现场执法的程序条款属于《行政处罚法》行政处罚决定章节的一般规定。理论上来说，当第41条的内容无法为非现场执法程序提供制度保障时，本章其他节的具体规定与行政处罚法的基本原则乃至正当程序理论均可以为非现场执法服务，为其规范文明执法提供保障。但事实上，除此条之外，其他条款并不能完全适用于非现场执法领域。考虑到大数据和人工智能时代非现场执法的推广与普及，当前需要再次修改《行政处罚法》《道路交通安全法》等相关法律，对非现场执法程序的规范内容进行细化。具体而言，首先是立足交通非现场执法的智能化特征，区分非现场执法与现场执法的适用条件与程序设计要求；其次则是在《道路交通安全法》的基本框架下，进一步完善《程序规定》和《操作规程（试行）》的内容，补充与细化执法程序规范中的薄弱环节，形成适合交通领域非现场执法程序的规则体系。

（二）优化交通非现场执法程序设计

作为一种半自动化行政，交通非现场执法程序运行具有不同于全自动化行政的步骤性特征，程序与程序间具有相对明显的区隔。非现场执法程序的运行在技术层面主要体现为执法数据的流动。因此，以执法数据的流动方向和行政处罚的基本程序为线索，可以对非现场执法程序进行分步优化。

1.优化数据采集程序

一方面，要不断丰富、完善非现场执法取证规则。条件成熟时，以立法方式细化非现场执法取证规范或制定国家强制性标准。避免数字化行政执法程序的应用减损相对人权利保障力度。另一方面，要保证感知端的多样化建构，以靶向性执法、精细化管控为目标，充分运用射频技术、声学技术等，提高取证图像清晰度与图像信息识别度，缩小测量误差。扩大非现场执法技术在道路交通安全违法行为中的应用面，将数据采集程序与交通技术监控设备的特定性能相匹配，并根据执法需求在不同路段进行有计划的投放。

2.优化数据传输程序

非现场执法的内部处理环节以数据传输为主要形式。由于执法过程涉及不同类型的数据，加之案件量大，因此单位时间内可能有海量数据需要传输，必须高度重视数据传输效率以及相对人隐私权保护，以传输层为基础建构一套稳定、规范的数据传输程序，加强数据安全保障。

3.优化数据交互程序

数据交互与案件法律责任判定有紧密的联系，而法律责任判定的准确性与矛盾纠纷的产生直接相关。大量案件中，由于无法确认驾驶人信息，只能由车辆所有人承担相应责任或无法归责。虽然法律层面已经对责任追究方式进行了初步确定，但该问题的解决最终还要依托于技术的升级。因此，执法平台需要加强与车管系统、人脸数据库的相互对接，方能有效落实责任主体的确定问题、解决套牌问题。

4.优化数据处理程序

严格遵循实质法治的要求，以有利于相对人为原则，保障数据处理的及时性、全面性。具体而言，一是要有效落实告知程序、陈述申辩程序、送达程序。在技术允许的范围内，进一步缩短告知时限，设置最长告知时效、完善告知内容、设置陈述申辩程序、拓展送达方式，保障相对人及时了解自身违法行为信息并进行自我纠正。二是要在数字化处理过程中建立有层次、有梯度、有重点的人工介入机制。在当场劝离、陈述申辩等自动化技术难以充分发挥作用的程序环节，通过人工介入机制加强对相对人程序权利的保障。同时，人工介入机制也应以不启动为原则，除了例外情形，尽量不启动人工介入机制。这样执法的效率性和准确性均能得到保障。

（三）强化非现场执法程序的法治回应

执法程序设计是非现场执法程序运行的前端环节，是程序正当性要求落实的必要路径，因此必须基于程序正当的规则对非现场执法程序进行审视、评价和调适。

1.严格遵循合理原则对非现场执法程序进行审视

一是运用合理原则对特殊类型的非现场执法程序进行差异化设计。原则上，非现场执法程序应当具有统一性，但由于交通行政违法行为的多样性与技术手段取证的有限性，需要运用合理原则，对部分违法行为类型所对应的执法程序进行差异化设计。实践中，交通非现场执法的对象有多种类型。大部分类型的违法行为之间具有共性，也有少部分类型的违法行为与前述类型截然不同，如超载运输取证依赖于专门的感应系统，无法通过车辆外观对违法情形进行判断。因此在执法者很难固定超限运输行为证据作出处罚决定时，由于时空变迁，相对人亦很难对证据提出有效怀疑。对于该类案件，如果设计当场告知程序，直接将取证得出的信息通过系统传输至驾驶人，由驾驶人选择是否当场复核，可以在最大程度上保障相对人权利，同时减少争议。违规停车类违法亦是如此，无法实现“劝离”程序一直是违规停车类非现场执法案件中备受争议的问题。法律实务中对于该问题看法各异，但不可否认的是，如果能够针对违法停车类非现场执法合理设计“劝离”程序，就可以同时解决立法、执法、司法等多方面的问题。

二是运用合理原则对程序模式的选择和适用进行检视。在公安交管部门非现场执法的案件当中，既有适用简易程序的案件，也有适用普通程序的案件。根据案件的难易程度划分设计复杂程度不同的执法程序可以有效提高处罚效率。具体来说，对于可以适用简易程序的案件，原则上适用较为简单的程序模式，不含陈述申辩、听证等环节，但相对人有随时切换为普通处理方式、进行陈述申辩的权利和途径；对于应当适用普通程序的执法案件，则严格按照实质性正当程序的标准设计执法程序。

此外，还应遵循行政处罚的公正公开原则、处罚与教育相结合原则、保障当事人陈述申辩权利原则等三项基本原则。注重将执法程序设计与执法要求紧密结合，为相对人提供可了解处罚程序、可参与执法过程、可开展陈述申辩的路径。

2.定期对执法程序设计情况进行测试、更新

为保障非现场执法程序的科学性、准确性，法律法规对于交通技术监控设备的运行情况均有技术检定的要求，但交通技术监控设备只是构成非现场执法平台的一小部分，随着非现场执法平台架构日益成熟，非现场执法程序处理的全过程几乎都需要通过平台进行信息传输、处理、分析。单纯的监控设备技术检定无法满足相对人对于执法公正性的要求。在执法平台运行过程中，对不同路段、不同类型的违法行为处理过程进行定期、抽样检验，既可以直观、清晰地了解非现场执法程序的运行情况，也可以不断更新、完善执法程序设计，弥补程序漏洞，提升执法的公正性。

3.授予相对人处理方式选择权

设计与运用非现场执法程序的目的既在于提高行政执法效率，也在于为一般公众提供便利。实践中，已经有越来越多的地方出现以执法在线处理方式完全取代线下处理方式的趋势，或者不断降低线下处理方式的便利度，倒逼相对人选择线上处理方式，这在实质上影响了老年人等弱势群体行使自身权利，不符合程序正义。基于此，在非现场执法程序中设定专门的程序处理方式选择权，可以赋予公众一定的选择处罚方式的自由。但更重要的是，能够保障以老年人为代表的弱势群体享有平等地主张权利、参与执法活动的机会。

4.建立专门的程序设计说明机制

交通非现场执法程序异于现场执法程序，具有技术性与规范性的双重属性，连接着执法端与用户端。因此，执法程序的有序运行不仅依赖于规范完善与技术更新，还需要取得相对人的理解。有必要建立专门的程序设计说明机制，明确非现场执法标准，对于执法程序设计的具体细节予以公开说明，如区间测速的规范意涵、电子警察违停抓拍的位置要求与时限要求等。如此设计，既能够增强民众对非现场执法程序的理解与认可，达到消除误会、提升信任度的目的，也便于驾驶人适应执法要求，文明、合法驾驶，在出现执法争议时，相对人可以有针对性地提出救济，保障自身合法权利。