分税制30年｜站在新起点上的财税体制改革路径

编者按：

1994年1月1日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式施行。

依据《决定》，自1994年1月1日起，地方财政包干体制正式退出历史舞台，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市开始实行分税制财政管理体制。

30年来，分税制对正确处理中央与地方之间的财政关系，调动两个积极性，合理调节地区之间财力分配以及促进国家财政收入合理增长等方面起到了极其重要的基础性作用，为加强和改善中央的宏观调控和国家治理能力提供了极为重要的物质和财力保障。

与此同时，伴随30年来中国经济社会的高速发展，在新的历史时期也遇到了一些新的问题。谋划新一轮税制改革，也被提上议事日程。

温故而知新。澎湃商学院邀请专家学者撰写了这一组“分税制30年”的专题文章，回顾分税制30年来的得失、经验，也期望可为新一轮财税体制改革提供智识参考。

1994年落地的分税制改革，是新中国成立以来最为重要的财税体制改革，奠定了我国现代财政制度的基础，有力地支撑了近三十年的经济发展。站在分税制改革30周年的历史节点，新一轮财税体制改革的大幕徐徐拉开。

分税制改革证明财政是国家治理的基础和重要支柱

政府间关系，尤其是中央政府与地方政府的关系，一直是古今中外、历朝历代国家治理的核心问题。而处理中央政府与地方政府关系的关键就是集权与分权的平衡，中央高度集权，有利于形成稳定统一的秩序，但可能导致地方缺乏活力；中央过度分权，可能激发地方发展的积极性，但也会酝酿风险，威胁安全。

新中国成立之初到改革开放之前，我国处理央地关系的主要模式是“统收统支”，这种模式的好处是便于集中统一管理、安全有序，缺点在于地方政府缺乏积极性，经济发展水平较低。改革开放之后，秉持“放权让利”、激发活力的理念，央地关系转向“分灶吃饭、财政包干”，形形色色的包干制背后，本质都是地方自主挣钱，部分上缴中央，部分留下自己花。

但是，财政包干没有激发地方干事创业、增加税收的积极性，反而“诱使”地方将规范的税收收入转为非税收入以避免上缴中央，藏富于地方，结果就是中央政府财力捉襟见肘，与地方政府的关系愈加失衡。

1992年全国财政收入3500亿元，其中中央财政收入1000亿元，地方财政收入2500亿元，但中央财政支出2000元，入不敷出。残酷的现实已直逼防线，改革一触即发。

1993年，在经过多年酝酿考虑之后，国务院下定决心开启分税制财政管理体制改革，其核心是从简单粗暴的央地“分钱”走向更为合理的央地“分工”，重构央地关系。将消费税、关税等税源广泛、税基流动性强的税种，划为中央税；将房产税、契税等税基流动性弱的税种，划为地方税；将货物跟服务区别对待，货物归增值税，服务归营业税，税源最大的增值税四分之三归中央，四分之一归地方，营业税则全部留给地方；将企业所得税按企业属性划分，中央企业归中央，地方企业归地方。

分税制改革牵一发而动全身，在划分税收收入的同时，同步启动了全面系统的税制改革，建立起了以流转税为主、所得税为辅的税制体系。同时，税务局一分为二，国税局主要负责征管归属中央的税收收入，地税局负责征管归属地方的税收收入。

分税制改革的效果立竿见影，中央政府的财政收入由改革前的不足三成大幅提升到五成以上，财政收入占GDP的比重也大幅提升，拥有充足财力的中央政府可以集中力量办大事儿，而地方政府也找到了干事创业的积极性，开启了地方GDP锦标赛时代，推动我国经济增长进入快车道。

当然，没有任何改革可以一次到位且完美无瑕，虽然分税制改革在制度设计上尽可能照顾了地方政府的利益，但这种只改财权不改事权的改革，即便搭配了税收返还、转移支付等制度改革，地方政府依然面临收不抵支的困境，特别是分税制之后的一系列改革又将财权和财力进一步上收中央，地方财力更加窘迫。除原来属于中央的企业所得税外，原来属于地方的企业所得税，改为了中央60%，地方40%；原来完全属于地方的个人所得税，改为了中央60%，地方40%；原来属于地方的证券交易印花税，步步为营地变成了中央税。

在央地财力关系完全逆转之后，营业税与增值税的分设已经没有意义，“营改增”顺理成章，增值税一统江湖。地方政府失去了主体税种营业税，只能通过增值税五五分成弥补收入，但地方财政收入的自主性已不可同日而语。与此同时，国地税的分设也失去必要性，分设带来的征管效率低下等问题也需要通过合并来解决，国地税分家24年之后重回一家人。

在财权财力不断上收、事权却呈下移趋势的背景下，地方政府开始四处找钱，土地财政应运而生，并成为地方政府财力的主要支撑，狂飙突进的房地产推动了经济的高速增长，也带来了更多的社会问题，埋下了风险隐患。分税制改革对预算改革关注的不足导致预算外资金膨胀，地方政府债务风险凸显，一系列分税制改革的衍生问题有待持续的财税体制改革进一步解决。

总的来看，分税制改革以重构央地关系为目标，同步启动了税制改革，但其影响绝不局限于财税领域，而是引发、带动了整个经济社会变革，深刻地影响了国家治理的模式，成为“财政是国家治理的基础和重要支柱”的经典注解。

谋划新一轮财税体制改革的方向

分税制改革关注不足、未能解决和衍生遗留的问题，要通过持续不断的财税改革去解决。用“事权和支出责任划分改革”，去解决分税制只关注财权财力划分导致地方政府没钱干活儿的问题；用“省以下财政体制改革”，去解决分税制只关注央地关系而未关注地方与地方关系的问题；用四本预算统筹、修订预算法和预算法实施条例，去解决预算外资金膨胀的问题，优化财政支出结构，加强绩效评价；用规范的地方政府债券“开前门、堵后门”，去解决地方政府债务风险的问题；同时不断优化税制，以适应经济社会发展、财政改革和国家治理的需要。

改革永远在路上，站在分税制改革30周年的重要时点，中央明确要谋划新一轮财税体制改革。那么，新一轮财税体制改革的方向在哪里？

无外乎两个方面：一是上一轮财税体制改革因各种因素尚未完成的，在当下以及未来还需推进的有哪些？二是适应于形势变化，着眼未来的新的改革。

2013年，十八届三中全会明确了以建立现代财政制度为目标的财税改革；2014年，中央审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确三方面改革任务：改进预算管理制度，深化税收制度改革，调整中央和地方政府间财政关系。

从预算来看，

多年改革实现了全口径预算管理，但依然存在预算约束偏软、透明度不足的问题，部分领域预算刚性固化，一定程度上影响财政资源统筹，带来财政可持续风险。

从税制来看，

增值税、个人所得税等多项改革取得显著成效，但依然存在消费税等税种既定的改革任务尚未完成、甚至刚刚起步的问题，税收法治进程也依然在路上。

从政府间财政关系来看，

事权与支出责任的改革依然在进行中，但即便解决了“谁干活儿、谁拿钱”的问题，还是要回到“钱从哪里来”的关键问题上，地方税体系的建设任重而道远，与之相关的地方债务风险依然是悬在头顶的达摩克利斯之剑。

着眼未来，财税体制改革要回归财政职能本身，站在国家治理的高度，进一步厘清政府与市场的关系，思考政府要做什么，市场要做什么，财政职能的边界在哪里，有所为有所不为。在此基础上，梳理政府与政府的关系，将财税改革融入国家治理和经济社会发展，解决“钱从哪里来——税收”“钱到哪里去——预算”和“钱怎么分、怎么用——政府间关系”三大核心问题。

以税制改革为例，新一轮财税体制改革整体框架下的税制改革，既要完成此前的未竟之业，又要应对未来的挑战。基本的改革方向是：优化税制结构，提高直接税比重，健全地方税体系。

主要的改革路径包括：

一是

完成增值税立法，简并税率完善税制；

二是

调整消费税征税范围和税率，推进征税环节后移并稳步下划地方；

三是

扩大个人所得税综合征收范围，优化税率结构，完善扣除制度；

四是

完善企业所得税制度，鼓励创新和重点产业发展；

五是

适应绿色发展需要，推动碳税改革，完善绿色税系；

六是

在“土地财政”进入拐点的背景下，稳妥推进房地产税立法和改革；

七是

适应数字经济发展，完善数字经济税收制度，应对国内外挑战；

八是

完善自由贸易税收制度，推进高水平对外开放；

九是

适应“税费皆重”格局，完善社保缴费和非税收入相关制度；

十是

优化税收征管，建设智慧税务。

通过十个方面的税制改革，实现税负从流转环节向所得和持有环节转变，从企业向个人转变，从中低收入群体向高收入群体转变，优化税制结构，助力实现经济发展、社会公平、生态环保和国家安全。

（作者葛玉御为上海国家会计学院副教授、应用经济系主任）