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“在财政意义上成为现代国家”

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刘守刚/文 在学界,比较历史分析的著作一直以来都比较特别。一方面,有不少比较历史分析的名著同时得到了多学科学者的推崇和反复阅读,既是因为这样的著作拥有宏大的视野、丰富的史料、对比的方法,一书在手似乎就能同时掌握多个国家的历史变迁命运,也是因为这样的著作往往是在理论驱动下写出的,能让读者始终有阅读的方向而不会消失在历史的细节中。从少数几个案例中抽象出来的历史发展的因果逻辑,会让人对历史有一种洞察一切的明悟感。但在另一个方面,这样的著作也很容易招致批评,尤其是专业历史学家的指责。他们会认为书中的史料不够丰富、细节有误、未关注史学界最新研究成果等等。对比较历史分析的著作中运用大量的所谓“二手材料”,历史学者往往嗤之以鼻,论定其专业水平不足。而对比较历史分析的著作所惯用的理论引导历史的叙述,历史学者又会讥讽为“任意宰割历史”。因此,从事比较历史分析的学者,常常陷入“吃力不讨好”的境地。

和文凯教授用6年之功写就、再经5年之力修改而成的《通向现代财政国家的路径》,虽是一本比较历史分析的著作,却赢得了广泛的称赞和肯定。一方面,在这本书中出现的大量细节性材料,虽然也有不少引自他人的研究(所谓“二手材料”),但也有众多材料是作者亲身查阅中国历史档案寻找到、专门学习语言从日本现场获得的“一手材料”,为此可以免受专业历史学家的挑剔。另一方面,该书探讨的理论主题“国家形成与财政制度关系”以及所运用的路径依赖理论,在学界是一个比较专业也相对成熟的话题。书中并没有过于生硬地概括出宏大的历史因果命题,对部分传统观点虽有挑战但并非离经叛道,因此也不会招致社科理论学者的指责。

总体而言,这本书在理论指引下用最简洁的语言描述了历史过程,不仅补充了很多的细节知识,而且展现出历史的复杂性。除此之外,这本书还有其他的优点,比如理论与史料结合紧密而没有呈现出“两张皮”,结构清晰分明,文字表达清楚明白(为此还需要感谢译者汪精玲的努力)。正因如此,这本书无论在历史学者那里还是在社科理论学者那里,都得到了欢迎。我本人在教学过程中,也将此书推荐给学生作为必读书,最早推荐的是这本书的英文版,后来推荐港版的繁体字版,直到现在的简体字版。

此处我没有必要重复《通向现代财政国家的路径》一书的主要内容,下面只说一说自己在阅读过程中印象深刻的一些观点与分析。

第一,从财政制度变化来考察现代国家形成的视角。

和文凯在文中说,“现代财政国家的出现,标志着早期现代财政国家在财政意义上成为现代国家”(第256页)。这是从财政视角来考察现代国家形成的一种标准表达。这样的一种视角也为当前许多中国学者包括我本人所运用。从财政收支来探索国家与社会的互动、探讨各项制度与机构在财政压力下的形成演变、探寻政治行动者在面对财政困境时的挣扎与努力,是考察国家成长与制度变迁时特别重要的角度。由此我们可以得到独特且深入的认识。正如和文凯在书中陈述的,他在阅读布鲁尔那本名著《权力的筋骨》(中文也有学者译为《权力的肌腱》)时感受到的“震撼”(第2页),这种震撼就是财政视角的力量。他说自己之所以感受到震撼,是因为社科传统理论描述英国现代国家兴起时使用的是一种宪政主义视角,即地方乡绅通过控制税收来驯服国家机器。而布鲁尔指出,英国政府在18世纪通过国税局从大众消费品中抽取巨额间接消费税来支撑长期国债的发行,从而增强了英国国家能力。两种观点之间,显然偏差很大:前者似乎过于理想化,而后者在史料证据方面更加扎实。

从财政视角看到的国家,和文凯将其界定为财政国家,并进一步地将其区分为传统财政国家与现代财政国家(第15页)。在他看来,如果一个国家的税收主要用于满足政府的经常性支出,而不积极参与金融市场,常常依靠分散的财政机构将具体的收入项目用于满足各项特定的政府需求,这个国家就是传统财政国家;如果一个国家集中管理税收,而且将集中管理的税收用作资本来从市场调动长期的金融资源,这个国家就是现代财政国家。在和文凯看来,从财政视角看到的现代国家,最为重要的特点是财政制度中所存在的国家自主性以及为国家治理社会提供必需的财力基础。在书中,他一再肯定包括信用货币(纸币)、长期甚至永久国债在内的长期债务的作用。这样的长期债务存在,既是一种标志,说明国家的制度能力(财政实现集中管理并使用汇兑方法,以及能从商品经济发展中征税)和国家的信用程度(民众愿意接受国家银行发行的纸币并购买政府发行的长期债券),也是一种动因。有了长期债务,政府可以据此调动社会资源增强军事力量、完善政府机构与国家制度,以及发展经济与社会(特别是走向以信用为基础的现代经济)。

第二,比较研究中的案例选择。

和文凯对自己所做的比较历史研究所定下的目标是:“在深入历史过程的细节研究之后,再回到社会科学的议题,去找出藏在细节中的理论魔鬼”(第4页)。为实现此目标,就需要选择恰当的案例。这本书选择的是18世纪的英国、明治维新时期的日本和太平天国运动时期的中国。在作者看来,这三个案例在国家形成和市场经济发展方面有许多重要的相似之处,正因为有这些相似之处的存在,才有比较研究的基础。比如,三个国家的分散型财政制度都不能适应社会经济结构的变化、不能满足国家的财政需求,以至于都经历了一段结构性的财政困难时期;在经历了重大事件带来的财政压力后,三个国家的当政者都积极地寻求解决财政问题的新途径和新办法(短期借款、征收国内消费税、动用包括纸币在内的国家信用工具),或者说都在转向现代财政国家。

当然,比较研究的更大的意义在于寻求相似基础上的不同。在这三个转向现代财政国家的案例中,英国和日本获得了成功,而中国遭遇到失败。在18世纪30年代,英国成功地将其债务类型转变为由集中征收的间接税(特别是国内消费税)所担保的永久债券,由此转向现代财政国家。19世纪80年代初,日本政府已经确立了集中型财政制度,能够统一征收酒类间接税,并实现了政府财政的集中管理。这样的制度发展,有助于政府保障日本银行所发行纸币的可兑换性,有利于政府筹集长期国内借款,从而让日本也成功地转向现代财政国家。但是,伴随着19世纪50年代发行的不兑换纸币的失败,中国未能建立起集中管理的财政制度,也因此不能依靠征收间接税来发行长期公债以获取财政收入,转向现代财政国家的探索暂告失败。

对于关心中国历史与前途的本书作者以及众多的中国读者而言,选择作为先行者的英国和我们曾经模仿的对象日本来比较中国,是自然的,也是合适的。本书通过将成功者与失败者加以对比,从而揭示出走向现代国家的财政起点与路径,也是颇具启发的。书中揭示出三个国家在以下方面的差异,尤为值得关注:征税机构与代理人的不同(如英国从包税制向中央集中管理的官僚机构征收的转变);征税消费品的差异(如日本高度集中征收的间接税主要是酒类);不同类型的危机产生的不同影响(如中国在经济核心地区的长江中下游所发生的残酷战争,打乱了地区间的私人金融和贸易网络,扰乱了政府正常的财政运作)。

第三,由个人行动、社会经济结构以及偶然事件三要素构成的分析框架。

在走向现代国家的进程中,新制度到底是如何形成的?一般学者要么强调结构的作用,要么侧重行动者的能动性。在对英国、日本、中国分别走向现代财政国家进程的描述中,和文凯着重展现过程描述与细节列举,为我们展现了一个包括个人能动性、社会经济结构的约束性、事件的历史偶然性三要素的分析框架。他强调,带有理念与利益的行动者、制度深植其中的社会经济结构,这两者不停地相互作用,但制度的建设与历史的发展并非是被决定了的唯一结果,在此过程中仍旧充满偶然性和多样性的可能。我们绝不能忽略历史进程中其他可能的结果。在他看来,社会经济结构只不过为制度变革提供了舞台,但并不能决定先后顺序和最终结果。行动者的理念和利益可以帮助克服一定的不确定性,但变革过程中的众多当权者有可能拥有完全不同甚至相互矛盾的理念与利益。因此,“没有任何理论能够告诉我们,究竟哪些初始偶然事件或动因,会使路径依赖过程从初始的多重均衡状态发展到那个‘特殊的拐点’,而在此之后路径便不可逆转地朝着特定的结果发展”(第70页)。他自认为对三个案例的历史因果性所进行的事件分析,“可以将个人的能动性、社会经济结构以及事件的偶然性,整合到一个自洽连贯的因果故事中,从而解释具体的新制度是如何在充满不确定性和互动性的历史过程中被创建出来的”(第249页)。这样的一种方法,“可以帮助社会科学家发现一种因果机制:它既不诉诸对历史过程的粗暴简化,也不是倒退回那种‘讲故事式的历史解释’的幼稚思维”(第249页)。应该说,和文凯的努力是值得高度肯定的,为此提出的三要素框架与对历史事件的深度分析也是颇具启发的。

由于和文凯教授特别强调长期债务在财政意义上对于现代国家的重要性,因此他选择了“财政国家”作为核心概念,并区分出传统财政国家与现代财政国家以便作为历史分期与阶段性发展的标签。在书中,他将财政国家与税收国家基本上当作同义词来使用(第14页和第15页)。这样的做法当然可行,因为作者作出了清晰的界定并前后一致地运用。不过,也需要指出的是,这样的做法也存在一些问题。有的问题属于学术史的小问题,而有些则可能存在概念使用的陷阱。

学术史的小问题,是指在概念上财政国家与税收国家是有区分的。学者们一般将财政国家这个概念追溯到理查德·邦尼等人。在他们1995年出版的《危机、革命与自维持型增长》(中译本由上海财经大学出版社2020年出版)一书的导论中,邦尼等人详细交代了自己所使用的“财政国家”在概念上的含义。从学术史来看,财政国家渊源于税收国家。在熊彼特那篇“税收国家的危机”论文的基础上,克鲁格建立了一个从领地国家到税收国家的两阶段国家变迁模型;邦尼等人又进一步地将克鲁格模型改编为四阶段国家变迁模型,即贡纳国家、领地国家、税收国家、财政国家,以便从财政上概括欧洲国家从中世纪到现代的发展全过程。由该模型的内容看,邦尼等人赋予财政国家的特征,相当程度上是欧洲国家非常晚近才获得的,其中一部分甚至是1945年以后出现的国家特征(如大规模福利支出);而邦尼等人赋予税收国家的主要特征则主要出现于近代(18—19世纪)的英国等国家,其内容在一定程度上可以视为财政国家的低配版(相当于和文凯所说的传统财政国家)。邦尼等人强调,他们之所以提出财政国家并将其与税收国家区分开,是因为他们要强调只有财政国家才具备自维持型特征(即通过征税维持长期信贷),而在此之前的税收国家则通不过自维持型增长的检验。因此,和文凯在使用自己的财政国家概念时,若能对这段学术史做一点交代,可能会更好一些,不至于让初学者认为财政国家与税收国家两个概念完全是一回事。

概念使用的陷阱,则与财政国家这一概念所突出的现代国家的一大特征有关,即有大规模的财政收入来自借贷。概念是有用的工具。使用财政国家这一概念,确实可以突出长期公债在现代国家的意义,有助于我们深化认识公债在现代国家信用构建、现代经济发展、国家生存竞争中的作用。这一概念尤其有助于把债券持有人引入现代国家形成的研究中,以便探讨更为复杂的政治经济关系。比如在先发的荷兰、英国等国,纳税人、债权人、议会议员等身份往往高度重合。但与此同时,概念也可能是陷阱,会遮蔽掉许多我们原本可以发现的东西,甚至引我们进入歧途。“财政国家”这一概念以及和文凯对它的使用,似乎有意无意地在暗示,举借债务对国家发展只有好处,最起码坏处不大。这样一来,从亚当·斯密、大卫·李嘉图到熊彼特(税收国家概念的提出者)在内的历代学者曾经发出的对国家举借债务的警惕与批判,就被忽略了。英国等现代国家在发展过程中,政府一再地尝试用偿债基金来消除公债,议会也曾大力地约束政府举债。如此的实践与行动所具有的意义也可能会被忽视。在多数财政学家、议会议员甚至政府官员看来,税收才是公共服务的对价。缴纳税收带来的牺牲,制约着民众想要获得更多公共服务的意愿。换言之,要获得更好的公共服务,就必须缴纳更多的税收。而想要少交税,就必须接受比较少的公共服务。这样的财政运行才是健康的,这样的财政制约才是真实的而不是虚幻的。

但在财政国家的概念下,债务收入被作为支持公共服务的正常资金来源,如此就可能忽视掉税收代价的制约作用,撕裂原有的税收—支出间的纽带。这么一来,本代人似乎可以无需负担公共服务的成本,而将公共服务的代价推迟给后代人承担。在这样的“财政幻觉”支配下,政府可能会获得充足的资金以至于任意扩大它干预社会的权力,社会资本也有可能因此丧失(个人不用为自己负责任、政府不用为未来负责)。当然,从实证的结果看,现代国家的国债确实呈现出不断增长的趋势,似乎以税收为支持的长期债务已成为现代财政国家的根本特征。但是,并不能因此否认经济学家对政府债务发出的警告、议会对政府举债的抵制行为以及政府自己削减债务的努力所具有的意义。举例而言,就像减肥,并不是所有的人都能像电影《热辣滚烫》中的贾玲那样成功地实现减肥。大多数决心要减肥的人无法实现目标,但是这不代表减肥是错的,更不代表减肥的努力根本没有必要。减肥的努力,至少维持了人一定程度的健康。也许正是众多学者对政府债务的警惕、议会与政府约束自身并削减债务的努力,才能将现代财政国家维续至今。

当然,任何一本著作只要细加审视,总能挑出一些问题。在这本书中,也有一些论断,比如18世纪英国议会议员是否代表消费者的利益、议会制度与现代财政国家的关系、纸币作为政府信用工具的作用等,可能需要更进一步的斟酌或者更详细的说明。限于篇幅关系,此处不再赘述。

总的来说,《通向现代财政国家的路径》是一本由雄心勃勃的理论驱动而又充满历史细节的著作,也是一本成功的比较历史分析作品,值得历史学、政治学、财政学的学者重视与阅读,并借助于此文本思考中国在财政意义上成为现代国家这一时代命题。

(作者是上海财经大学教授,研究方向为中国财政史与西方财政思想史)

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