中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文：对养老保险改革的评价和建议

郑秉文全国政协委员，中国社科院世界社保研究中心主任

以下观点整理自郑秉文在CMF宏观经济热点问题研讨会（第44期）上的发言

本文字数：2485字

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一、养老保险的贡献

改革开放四十年，用三句话就可以概括养老保险制度的巨大贡献。第一，社保使国企真正的从行政附属物摆脱出来，变成了市场主体，可以进入市场进行公平市场竞争。第二，因为有了社保制度，有了养老金制度，把人解放出来变成了真正的劳动者。把农民与土地分离出来了，有了农民工我们就有了城镇化，有了城镇化就有了巨大的经济发展。它把城镇职工从网格化的传统单位中解放出来，变成了可以全国流动、可以离开单位的真正的劳动力商品，于是就有了私营企业。第三，它成为全体国民的一个养老安全网，这个安全网须臾不可离，人人都离不开，为社会安定和减少老年贫困做出贡献。这三个贡献合在一起成就了我们的改革开放。

二、养老保险的十大问题及建议

我认为养老保险存在十大问题，等于是十个关系，我们要处理好这十个关系。

第一，处理好养老保险精算中性与再分配的关系。不可否认社保制度就是一次再分配，税收制度也是一样，但不能对社保制度寄予能够替代税收制度、能够在再分配中占绝对主导地位的厚望。所以，再分配和精算中性在养老保险制度中的关系要处理好。精算中性就是多缴多得，少缴少得，长缴多得。如果过分地强调再分配，甚至强调缴得少可以拿得多，缴得多可以拿得少，就会出现一些偏差和负激励，就会造成很多人不愿多交钱，现在十个参保人中有两个不交钱，八个交钱，而10年前只有一人不交钱，九人交钱，断保的人越来越多。总书记讲得非常明确，他说增强制度的刚性约束。从总书记这句话，我就想到了如何处理好养老保险的精算中性和再分配的关系，如何掌握它的火候，掌握这中间的边界。

第二，处理好共同富裕和基础性、普惠性、兜底性的制度的关系。促进共同富裕过程中，社保制度和养老金制度要发挥作用。养老金制度到底在促进共同富裕的进程中应该起到什么作用，其实也是基础性、普惠性、兜底性的作用。不要拔太高，把大家胃口吊得太高，要掌握好宣传尺度，否则欲速不达，经济环境和社保政策一有点变化就会诱发埋怨情绪、抵触情绪。

第三，处理好养老保险制度的可持续性与公平性之间的关系。在改革的进程中，如何处理好公平性和可持续性的关系，哪个放在优先的地位，也是应该有一个预案的。公平性处理好了，有时候可以促进可持续性，可持续性提高了，就为促进公平性打下了基础。如果可持续性都不好，公平性也就成为没有皮的毛了。

第四，处理好激励性和福利性的关系。福利性就是福利泛化，要防止养老保险制度成为拉美陷阱的一个诱因，应提高它的激励性。保险与福利是两回事儿，尽量要分开，保险的基本规则没有遵守好，很有可能就是福利性质造成的。

第五，处理好顶层设计和摸着石头过河的关系。我们既要有摸着石头过河的经验性，同时还需要一些顶层设计的可设计性。在这个发展关头二者不可偏废，近10年来，总书记多次强调二者的关系，指出顶层设计很重要。

第六，处理好政策与法治的关系。政策带有临时性，阶段性，而法治立法具有至高无上的权威性和强制性，我们在政策性方面恐怕做得多一些，但是立法却跟不上。例如，待遇调整每年都有，但规则是什么，应让老百姓知道，要透明化，让老百姓理解，要告诉今年调整百分之多少是根据什么来的。

第七，处理好养老保险制度和财政边界的关系。养老保险是养老保险，财政补贴是财政补贴，财政离养老保险近一些好还是远一些好，是有立法性质的防火墙好，还是没有这种防火墙好？这是需要讨论的。据我所知，发达国家的基本养老保险制度跟财政关系没有离很近的，它要求的首先是要坚持精算平衡原则。即使财政介入，也应该有法可依。我们的制度才建立三十年，已经离不开财政了，而德国养老保险建立都一百三十多年了，还没有财政的介入。在这方面，财政有约束，有财政纪律，社保应该讲立法，这个关系也要处理好。

第八，处理好当下改革、阶段性改革和模式选择的关系。我们不得不承认社保制度是有模式选择的，这种模式选择与经济发展水平、发展阶段是没有关系的，与人均GDP和GDP总量也是没有关系的。当考察那些发达国家的时候，就会发现人均一千美元时和一万美元模式是一样的，和六万美元时也是一样的。所以，模式如果不定，很可能当下出台的阶段性政策，与长期模式的追求是南辕北辙的，而养老保险制度的周期是几十年，精算报告最低预测75年，最长预测100年，周期这么长，模式选错了不好调头，成本会很高的。所以，在阶段性改革和长期模式选择的关系一定要处理好。

第九，处理好国家和市场的关系。养老金制度也有国家和市场的关系，最典型的体现就是第一支柱是国家举办的，第二第三支柱可以看成是市场或者是非国家。我们可能在观念上有处理好这对关系的认同，但是在实际操作当中，恐怕离这种认同很远。比如立法，第一支柱基本养老保险有法，可是第二第三支柱没有法，而发达国家恰恰是第二支柱、第三支柱立法都非常重要，都是国家层面的立法。实践证明，凡是没有忽视市场的国家，养老金市场很发达，劳动力市场也活跃，经济也十分活跃。

第十，处理好养老保险作为福利制度和生产要素的关系。养老保险不仅仅是福利制度，它也是生产要素。如果我们要把负债型比较明显的制度改成资产型比较明显的制度，它就产生了长期资金和长期资本，有了长期资本就有了股权资本，等于是减少了银行体系占统治地位的债权资本，那么我们在投资方面长期资本就有了一个源源不断的源头。资本、劳动、土地是传统经济增长三要素，资本里的长期资本更稀缺，我们更应该把民生制度培养成既是民生又是生产性的这种要素制度。

三、对养老保险方法论提出的政策建议

养老保险的功能有四个。第一个功能是反贫困。在美国，如果没有基本养老保险，老年贫困率高达46%，有了基本养老保险贫困率现在是11%，相信中国养老保险反贫困的作用更重要，效果更好。第二个功能就是纵向的终身烫平，也就是在人的生命周期三个阶段中，把中间有收入的阶段拿出一部分放在未来退休负储蓄阶段使用。第三个功能是再分配功能。第四个功能是保险的功能。

基于这四个功能我认为四个功能改革重点优先排序，在不同历史时期，不同发展阶段，不同突发事件面前是不一样的，只有非均衡的这种发力才能突出重点。