蔡荃　魏江　吴伟｜相得益彰：部属高校如何平衡央地合法性以实现融合发展

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2021.03.10

摘要

在“省部共建”二元体制下，部属高校需要同时满足中央政府和地方政府的不同期望，在二者的协同支持之下实现快速融合发展。基于合法性理论，对浙江大学并校发展20多年的历程进行纵向案例分析，发现：高校可以通过身份机制和关联机制逐步同时获得中央政府和地方政府的合法性。合法性矛盾缓冲阶段，在面临新生者劣势和央地合法性需求矛盾情况下，部属高校通过关联机制来缓冲和平衡合法性需求矛盾；合法性巩固阶段，基于央地政府的不同合法性需求，通过与二者进行深度关联机制来巩固合法性；合法性强化阶段，则综合应用身份机制和关联机制强化央地合法性。因此，部属高校应相机决策，采取不同策略以实现快速融合发展。

部属高校；合法性；中央政府；地方政府

一、问题的提出

部属高校代表着我国高等教育的最高水平，是“双一流”建设的主力军，也是地方高等教育体系的核心依托。部属高校中很大一部分已被列入“省部共建”序列，受到中央和地方的双重领导和投入。中央政府和地方政府对部属高校办学期待存在差异，使得部属高校获取双重认可进而获取双方资源注入存在不少困难，甚至成为不少高校长期处于“低水平循环”发展的重要原因。本研究基于探索性案例研究方法，挖掘真实情境下部属高校采用何种策略以平衡来自中央政府和地方政府合法性的过程，构建出部属高校提升合法性的理论模型，这对其采取何种策略以获取多方办学资源具有一定的应用价值。

合法性是制度理论中的核心概念，自韦伯首次提出后就引起了学界广泛关注，其广义定义为“在由规范、价值观、信念和定义建构的社会系统内，一个实体的活动被认为是合意的、合适的、恰当的一种普遍认知或假设”。此概念在社会科学中被广泛应用，并被引入教育学领域。本研究关注部属高校的合法性，特别聚焦于两类核心评价者：中央政府和地方政府。部属高校获得中央政府和地方政府的合法性意味着其活动被中央政府和地方政府认为是“合意的、合适的、恰当的”，而并不是法律意义上的合法。部属高校获取合法性旨在获取来自中央政府和地方政府的各种发展资源支持，这在院校竞争日趋激烈背景下显得尤为重要。反过来看，如果高校无法获得双方合法性，将面临严峻的资源危机。

目前关于高校合法性的研究多以合法性评价为理论视角，合法性评价指存在于评价者群体眼中的一种普遍认知，因此现有研究多基于“资源提供者对组织合法性的评价是同质的”这一重要基本假设。而事实上，组织合法性的评价者群体是多元的，不同评价者群体有着不同的利益诉求和评判标准，其对于同一组织的合法性评价很可能并不一致。因此需要放松组织合法性评价同质的假设，通过对评价者进行细分，帮助组织制定更加明确的发展策略。

部属高校嵌入在复杂的制度环境中，面临着多元的合法性评价者，地方政府和中央政府对其抱有不同的期待，两者的合法性评价标准也不一致，那么如何同时获得二者的合法性就十分重要。已有研究对合法性获取策略的研究结论大多包括：身份机制、关联机制等。本研究将借鉴上述分类，以并校发展20多年的浙江大学为案例，深入探究部属高校平衡央地合法性以实现融合发展的路径，尤其要识别出不同发展阶段、针对不同合法性评价者（中央政府和地方政府）的具体策略选择。

二、研究方法

（一）方法与案例选择

本研究旨在探究部属高校如何获取、巩固和强化来自中央政府和地方政府的合法性，探索性纵向单案例研究方法具有较强的匹配性。选择1998年合并后的浙江大学为案例主要是因为：首先，在20世纪末的高校合并浪潮中，浙江大学是至今被各界公认最为成功的典范之一，合并20余年来，学校各项事业保持良好发展势头，尤其是融合发展、协同共赢的效应发挥极具启示性。其次，浙江大学合并后的快速发展得益于始终把改革创新作为破解难题的根本出路，而其背后就是不断获取、巩固和强化来自中央政府和地方政府的合法性。

（二）数据搜集和分析

本研究采用三角测量法，选择多种方式、多种渠道获取信息。具体地，本研究将历史档案等作为主要研究数据，并辅以结构化访谈等主观评价资料，以避免因印象管理和回溯性释义带来的误差。为更好理解浙江大学合并后同时利用中央政府和地方政府实现融合发展的过程，本研究将其并校后的进程分三个阶段：合法性矛盾缓冲阶段（1998—2004年）、合法性巩固阶段（2005—2010年）、合法性强化阶段（2011年至今）。这一阶段划分的依据有：第一，合法性提升关键事件。来自中央政府和地方政府合法性提升的关键事件包括：2005年和2011年部省双方两次发布共建协议，前者是“985工程”二期建设启动之后省级政府与教育部签订的第一份共建协议。两份文件较为集中地体现了浙江省和教育部在办学资金和政策倾斜上对浙江大学强力支持，可视为同时获得中央政府和地方政府合法性的重要结果。第二，组织状态关键事件。浙江大学于2004年并校后首次实现校领导更替，随后于2005年举办了并校后的首次党代会，重新确定了奋斗目标、总体思路和重点任务，标志着全校进入一个新的发展阶段。此后，浙江大学于2011年又召开了并校后的第二次党代会，进一步明确了发展方针、战略举措等重大问题。以上合法性提升和组织状态的关键事件之间高度重合，这一划分也得到了多位时任领导的认可。

进一步，本研究将各类数据资料按照时间和关键节点进行整理，通过多次访谈进行验证和补充，并在此基础上结合相关理论进行编码。为提高研究内部效度，还邀请了另外一位项目组成员对案例的原始材料进行检查和核对，当出现编码结果不一致时，组内进行修正、讨论、验证和补充，直到达成一致意见。通过反复对比和迭代数据、涌现模式和理论，本研究试图探索并识别出构念本身的演化规律和构念之间的关系，直到最后凝练出综合的分析框架。

三、研究发现

案例研究发现，部属高校获取中央政府和地方政府合法性的主要策略包括：身份机制和关联机制。前者是指通过战略性使用形象、符号、语言管理等文化工具和身份阐述来管理合法性，后者意在通过与不同主体建立关系和连接来管理合法性。进一步，基于自身合法性基础和中央政府及地方政府的期望，高校在不同发展阶段会选择差异化的身份机制和关联机制，以实现央地合法性平衡。接下来，本研究将详述浙江大学在三个阶段获取中央和地方政府合法性的主要策略选择过程。

（一）合法性矛盾缓冲阶段

1998年，中央政府启动了旨在倾力打造若干所世界一流大学的“985工程”。其中一个重要内容就是按照“共建、调整、合作、合并”的指导思想，组建一批真正的综合性大学。在这一背景下，1998年原浙江大学、原杭州大学、原浙江医科大学、原浙江农业大学4所大学合并为新的浙江大学。

并校发展给浙江大学带来了一定的合法性危机：一方面面临新生者合法性劣势的问题；另一方面还面临着中央政府和地方政府的合法性期待矛盾。地方政府并不希望大规模合并，因为合并后优势省属高校减少，可能不利于区域社会发展，如并校后办学总体规模的“缩水”将导致吸纳本地生源减少，以及可能产生对地方经济社会发展支持弱化的风险。为解决新生者劣势、缓解中央政府和地方政府合法性需求之间的冲突，浙江大学主要采用了身份机制和关联机制逐步获取双方的认可。（见表1）

首先，通过身份机制，重新塑造浙江大学在中央政府和地方政府眼中的形象。浙江大学通过一系列全新外部形象的树立、文化体系的确立和印象管理手段来打造全新的浙江大学形象。典型证据是新浙江大学成立之初就确定了“创建世界一流大学”的奋斗目标，这一愿景主要满足了中央政府的合法性期望，同时不违背地方政府的合法性期望。

其次，通过与不同主体建立关系和连接，即关联机制，缓和与中央政府和地方政府合法性期望的冲突。第一，建立浙江大学城市学院和浙江大学宁波理工学院，部分缓解中央政府和地方政府对招生期望的冲突。彼时浙江大学为响应教育部关于建设世界高水平大学的号召，将本科生招生数控制在每年5500人左右。当时正值国内从精英教育逐步向大众化教育过渡的关键时期，本地高校尤其是优质高校数量本就相对较少，浙江省面临很大招生压力。为分担浙江省招生压力，浙江大学决定与地方政府合作创办独立学院（即依托名校孵化新型二级学院），1999年创办浙江大学城市学院，2001年创办浙江大学宁波理工学院。此两项实质性措施有效缓解了浙江省招生压力，并与二级学院所在地政府建立了深度合作关系，对提升省内合法性并获取省、市政府资源支持意义重大。第二，通过与中央政府和地方政府各部门建立关联来释放信号。为满足中央政府建设“世界一流大学”的期望，建立了一批教育部认可的“国家级研究创新基地”，如“浙江大学中国农村发展研究院”等，获批试办“示范性软件学院”，响应国家西部大开发战略要求与贵州大学建立对口帮扶等措施。针对地方政府“服务浙江发展”这一合法性诉求，浙江大学和省内许多地方政府建立了科技、经济合作关系，并组织召开了多场合作座谈会，密集释放积极合作信号，为开展深度合作打下了基础。

这一阶段，浙江大学主要面临的困境就是合法性较低，且不同合法性评价者之间的诉求不一致。为解决这一困境，浙江大学首先采用了身份机制来重构并校后在中央政府和地方政府眼中的形象，同时通过关联机制缓和中央和地方政府对学校合法性期望的冲突。经过不懈努力，浙江大学逐步缓解了合法性冲突，在很大程度上同时获得了中央政府和地方政府的合法性，克服了并校初期的合法性危机。

（二）合法性巩固阶段

当通过身份机制和关联机制解决了新生者劣势，有效缓解了中央政府和地方政府合法性需求冲突之后，浙江大学就进入了并校后的合法性巩固阶段。在这一阶段，中央政府和地方政府对浙江大学的合法性需求矛盾进一步得到缓解，如2004年时任浙江省委常委、省委秘书长张曦同志调任浙江大学党委书记，2005年发布的《教育部 浙江省人民政府关于继续重点共建浙江大学的决定》标志着中央政府和地方政府在支持浙江大学发展方面进入了新阶段。在这一阶段中央政府和地方政府对浙江大学的期望有一定的相似，但仍然存在差异：中央政府期望浙江大学能够服务国家战略，地方政府期望浙江大学能够服务地方发展。为解决这一问题，浙江大学主要采取关联机制，巩固中央政府和地方政府的合法性。（见表2）

在中央政府和地方政府合法性期望相同的方面，通过全力深化关联机制来巩固合法性。2005年，党的十六届五中全会作出了加快社会主义新农村建设的重大决定，鼓励各种社会力量投身社会主义新农村建设。随后浙江大学于2006年确立了“举全校之力，参与新农村建设”的工作方针，开始与湖州市合作共建省级社会主义新农村实验示范区，而后又建立国家转基因试验基地、国家植物基因研究中心基地、农业部畜牧养殖生态小区和浙江省转基因作物实验基地。2008年浙江大学成立了全国首个高校农业技术推广中心，并与地方政府共建11个农业技术推广分中心，还建立了“农科教产学研推广联盟”“农业产业首席专家制度”“农业专家创业园”“农科教示范基地”“农民学院”等。关联机制直接助力浙江大学获得中央政府和地方政府的双重认可。

而对央地政府合法性期待的差异化方面，浙江大学分别采取不同的关联机制加以解决。针对中央政府合法性期望，采取的特殊化关联机制是于2006年与国务院西部开发领导小组办公室共建“浙江大学中国西部发展研究院”（简称“西部院”）。成立之后，西部院密切对接部委需求，积极承担国家和西部地区重大研究任务，通过举办高端学术会议、参与政策制定、实施高水平培训项目等方式参与西部大开发战略实施。基于西部院的扎实贡献，2010年浙江大学被国家人力资源和社会保障部、发展和改革委员会联合授予“国家西部大开发突出贡献集体”荣誉称号。2017年6月，依托西部院建设的区域协调发展研究中心被中宣部纳入国家高端智库培育单位，为全国8所高校之一。

针对地方政府合法性期望，采取了多个关联机制行动。首先，与地方政府相关部门联合建立研究中心，为地方社会经济发展提供支撑。如2008年在省委省政府支持下成立“浙江大学公共政策研究中心暨浙江省公共政策研究院”，直接为浙江省各部门制定公共政策提供支持；2009年，浙江大学和浙江省民政厅合作成立了全国首个厅校合作共建形式的民政研究机构——“浙江大学民政研究中心”。其次，成立地方合作专职机构，全面推进学校与地方的合作。浙江大学于2005年成立了统筹地方合作管理的地方合作处，在2006年下发了《关于进一步加强地方合作工作的若干意见》，2005—2010年间，学校与省内市县政府签署的全面合作协议或进一步深化合作协议持续增加。据不完全统计，浙江大学承担或参与制定了全省2/3的各级各类规划。

该阶段浙江大学进一步主动加大对来自中央政府和地方政府合法性的巩固力度，通过一系列关联机制的措施，主动回应中央政府和地方政府的需求、实现利益深度关联。通过这些措施，浙江大学在中央政府和地方政府的合法性得到进一步的巩固，展示了更加广阔的校地合作空间。

（三）合法性强化阶段

通过十余年努力，并校后的浙江大学逐渐树立和巩固了中央政府和地方政府合法性，上述两阶段的努力在此阶段得到进一步强化，2011年教育部和浙江省签署了第二份《关于继续重点共建浙江大学的协议》，浙江省再次明确要持续为浙江大学发展提供政策支持。经过央、地、校三方前期多年沟通协调，央地政府对浙江大学的期待不断明确，且各方在话语体系上逐渐取得一致。但上一阶段为满足央地不同期望，浙江大学与各级相关部门建立了各类关联，造成了一定程度上的混乱。基于此，浙江大学综合采用身份机制和关联机制，进一步强化新浙江大学在中央政府和地方政府的合法性。（见表3）

首先，通过强化各方对浙江大学“世界一流大学”的身份认同，提升在中央政府和地方政府眼中的形象。“世界一流大学”这一身份不仅能够满足中央政府和地方政府的期望，更为浙江大学梳理现有发展战略提供了方向。2011年，浙江大学召开第十三次党代会，明确世界一流目标愿景，推动学校进入建设世界一流大学新时期。随后，浙江大学先后采取了系列措施进行自我身份强化，同时也向利益相关各方宣示，如2015年5月至2016年7月开展全校教育教学大讨论，2015年启动旨在打造顶尖学科的“高峰学科建设支持计划”等。这些措施让浙江大学在中央政府和地方视域中的身份形象得以全面提升。

其次，继续采用关联机制，并从全局角度对关联布局进行优化，强化来自中央政府和地方政府的合法性。一方面，在符合中央政府期望前提下，浙江大学进一步深化了与部委和全国其他省市的合作，优化全国的关联机构布局。如2012年在教育部、科技部支持下成立“浙江大学新农村发展研究院”、2014年在当时国土资源部支持下成立“浙江大学土地与国家发展研究院”，与云南省、新疆生产建设兵团、广西壮族自治区北海市、江西省、吉林省、四川省等签署战略合作框架协议，对口支援贵州大学、塔里木大学等。在国家大力推动成果转化和创新创业的政策背景下，大力建设紫金众创小镇，逐步完善一体化、全链条、网格化的成果转化体系，先后在全国建设了86个技术转移中心；另一方面，在符合地方政府期望的前提下，优化浙江省关联机构布局。①在浙江省内重点城市如杭州、舟山、海宁、宁波等地建设和优化校区（办学机构），并强调以点带面，形成服务全省的办学体系。②根据浙江省政府的相关政策，以浙江大学附属医学院为基础，在杭州、义乌、衢州等多地新建医院或医联体，服务全省。③深度参与浙江省的重大战略项目，如杭州城西科创大走廊，服务创新创业的紫金众创小镇、支撑工程中试的青山湖能源基地等，为浙江经济社会高质量发展提供助力。

通过综合运用多种策略，并校后的新浙江大学已经巩固了来自中央政府和地方政府的合法性。同时，两级政府达成继续重点共建浙江大学的协议也使得两类合法性评价者的诉求更加趋于一致。在前期合法性红利支持下，浙江大学得到的资源支持在全国都位居前列，为学校快速发展奠定了坚实基础。

四、结论与启示

本研究通过对浙江大学并校以来融合发展史的案例分析，构建了部属高校平衡央地合法性的理论研究框架，（见图1）研究发现：第一，当面临新生者劣势和中央及地方政府合法性需求矛盾的情况下，高校主要通过身份机制树立新高校形象以同时提升央地合法性，同时采用关联机制来缓冲和平衡合法性需求的矛盾；第二，在合法性巩固阶段，部属高校主要通过深度关联机制，分别建立能满足不同政府主体期望且不降低其他方政府主体期望的关联组织机构，与各级地方政府和中央政府建立深入关联来巩固合法性；第三，部属高校在获得中央政府和地方政府的双重认同基础上，可以综合应用身份机制和关联机制强化央地合法性。

这些发现对部属高校如何获取合法性以促进融合发展提供了重要思路。启示部属高校应在不同阶段，通过综合应用身份机制和关联机制以逐步获取和提升合法性。身份机制更倾向于在中央和地方政府合法性均缺失（第一阶段），或者均较高（第三阶段）的条件下更为有效；而当中央和地方政府合法性需求不一致甚至冲突的时候，针对不同政府主体的期望，与不同利益相关者建立关联机制更有效。

作者

蔡　荃，浙江大学公共管理学院博士研究生，浙江杭州　310058

魏　江，浙江大学管理学院院长、教授，浙江杭州　310058

吴　伟，通讯作者，浙江大学公共管理学院副研究员，浙江杭州　310058

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