40周年新政后深圳能释放出多少居住用地来？

宋 丁

深圳在经济特区建立40周年的档口，很是热闹了一番，除了庆祝大会上领导讲话外，还有两办给出了先行示范区综改实施方案。昨天，国家发改委又发布了关于深圳综改试点的首批授权事项名单。看了一下，感觉提到的授权事项增加了，且力度也加大了。前后不过几天，就出现这样的政策“跃升”，显然高层对深圳的期待更大了。

但在深圳特别关心的土地问题上，国家部委方面并没有在增量上有什么松动。在国务院新闻办公室新闻发布会上，自然资源部副部长庄少勤表示，这次方案赋予深圳市更大的土地审批自主权，目的是要深化审批制度改革，解决建设项目“落地难、落地慢”等审批效率问题。放权实际上放的是改革的权，不是扩张的权。是为改革提供更大的改革空间，而不是城市建设的规模。

深圳人明白了，未来很长时间内，恐怕都不适合提什么扩容之类，没有这个政策动向。至于发展用地的所谓“匮乏”问题，还是要在自己现有的空间内，通过内涵式的挖掘方式逐步解决。

这当然是一种办法，甚至可以说是一种倒逼深圳提质增效的办法。某种意义上说，这些年来，深圳之所以在经济成长和政府一般预算增长中没有过度依赖土地财政，而是更多地依靠了企业税收的贡献，就是因为没有多少土地可以卖了，转而关注企业经营而带来的。

但是，深圳的发展空间不足问题是客观存在的，领导在讲话中也提及了，否则就无法理解为什么华为要把移动终端业务整体搬迁到东莞，也无法理解为什么那么多企业撤离深圳和更多的重大项目难以落地深圳。

一个基本形势是，深圳城市的开发强度已经达到大约50%的程度，这个比例已经大大超过国际公认的30%的警戒线，国际上一些著名城市的开发强度，例如巴黎21%，伦敦24%，东京29%，都在警戒线以内。显然，新政让深圳更多地从存量土地中挖掘潜力，很难理解为继续提高建设用地占比，而是通过合理调整现有建设用地内部空间结构和利用模式，从而实现土地效益的有效提升。

那么，40周年新政后深圳能够释放出多少建设用地来？尤其是大家最为关注的住宅用地？我们来大致评估一下。

首先看林地。两办方案提出，按程序赋予深圳占用林地省级审核权限。这个权限当然很好，但是，深圳的林地主要是在2005年已经划定的974平方公里的基本生态控制线范围内，方案也明确表示支持完善生态保护红线，深圳即便拿到了这个省级审核权限，也实际上没有多少闲置林地可供审核。毕竟，深圳的开发强度已经严重超标，再打基本生态控制线里面的主意，这个事牵扯面广，问题大，从中腾挪土地的负效果是明显的，所以这个方面我们是不能指望太多的。

我们再来看农地。两办方案提出，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。深圳的农地情况如何呢？现有大约20平方公里（3万亩）永久基本农田，保留这么一点永基田，是为了表示深圳还有第一产业农业，这是不能动的，此外，根据相关方面提供的信息，深圳还有大约18平方公里的非永久基本农田，这些可以转化为城市建设用地。

18平方公里就是1800万平方米，按照5的容积率计算，可生成大约9000万平方米的可建设面积。按照深圳提升后的住宅用地占比30%计算，可落实包括保障性住房在内的住宅建设面积约2700万平方米，按每套房平均100平方米计算，大约27万套，但实际平均住房面积可能低于100平方米，因此可把这个住房数量适当提高到30万套的规模。

深圳二次房改方案提出，从2018年到2035年，一共要提供170万套住宅，平均每年10万套，这意味着，农地转出的建设用地中可以满足3年的建设住房的面积指标。

当然还有深汕合作区，那里是468平方公里，其中已落实的城市建设用地是145平方公里，还有303平方公里的非城市建设用地可以考虑按照政策适当增加建设用地。但是，目前深汕确定的城市建设用地的开发强度已经达到31%，也超过了国际警戒线，继续增加空间的可能性并不大，何况，深汕远离深圳主城区，目前看，大规模用做居住用地并不能解决深圳市民的现实居住问题。

接下来要讨论的就是热门领域——工改的土地腾挪问题。这里分为两个层面的问题，一个是宏观一点的，关于30%的工业用地红线问题，这个问题深圳规定得很严格，以往是很难动的，现在，两办方案说了，支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。

我们知道，其实多年来，像推进二三产业混合用地、盘活利用存量工业用地这些事，深圳一直在做，只是一般不涉及30%的工业用地红线而已。我曾经多次呼吁深圳要大胆突破这个红线约束，适当降低工业用地占比，这是深圳按照中央精神建设全球标杆城市决定的，因为同为全球城市的纽约、伦敦、东京，它们的工业用地占比都低于20%，甚至低于10%，这是作为服务于全球化的一线城市的高端产业结构属性决定的。

深圳30%的工业用地红线从深圳总建设用地的900平方公里中间划出了多少土地呢？270平方公里。假设把这个红线占比降低5个百分点，就能腾挪出45

平方公里的土地面积来，也就是4500万平方米。按照30%的居住用地面积计算，又有1350万平方米的居住占地面积，按5的容积率，就是6750万平方米即大约70万套住房的居住建设面积。

当然，工业红线能否在两办方案之后形成突破，这个是悬案，也许深圳仍然会坚持工业红线不动摇，那上面的分析统统不算。

工改的第二个层面是目前已经或正在落实进入城市更新流程中的工改项目，很多开发商非常关心，他们在问：两办方案推出后，现有的工改项目是否会强化土地变性的趋势？能否让更多的工改用地转为住宅用地？

我认为现有工改项目中适当增加住宅用地是合理的，政策上给予支持的可能性是比较大的。因为两办方案明确鼓励深圳在工业用地使用方面的改革，从深圳土地利用的现状看，工商类占比偏高，写字楼出现较高空置率，而住宅类占比偏低，目前不到20%，供不应求状况已经加剧了深圳房价的高企问题。未来若干年内，深圳通过存量土地的使用和管理改革，通过调整土地供应结构，包括加大力度推进工改项目的住宅供应，这应该是大概率事件。

但是，工改项目到底能释放多少住宅建设面积指标来，这个问题比较复杂，很难给出一个精确的数据。相信政府会对这个重要问题作出合理的政策投放，可能每个工改项目所能释放的面积都不一样，这个问题需要政府根据实际情况作出合理安排。

除了工改项目，还有三旧类（旧村、旧商业区、旧住宅区）通过城市更新可以释放一定面积的住宅空间，但这些领域困难较大。

回到本文的初始问题上来：40周年新政后深圳能释放出多少住宅用地来？我的基本判断是，通过多种渠道增加深圳住宅用地面积，这是深圳未来土地管理改革的一大趋势，也是大概率事件。但就国家政策导向以及具体现实的土地释放前景看，又存在很大的不确定性。理论上讲，农地和工业红线用地两块应该具备了释放不低于1亿平方米居住建设面积出来的潜力，即大约100万套住房的面积，可满足二次房改方案提出的170套住宅总量的大约60%的用地指标需要，这还没有计算其他渠道可能在新增住宅面积方面的潜力。但是，最终实际能够释放多少居住用地面积出来，这些问题目前还无法精确回答，我们还需等待深圳市落实两办方案及国家发改委首批授权事项名单的实施细则出来。

至少，现在我们有条件讨论深圳的住宅用地供应增加的问题了，这是从715深八条新政重点约束需求侧的政策取向转向从供给侧解决问题的明确信号。我们有理由期待更加符合市场需要的落地性政策出台。

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