从审计视角看工程领域“先上车后补票”行为的问题定性与分析

来源：滚动播报

（来源：中国政府采购报）

一、引言

本文所说的“先上车后补票”并非交通领域的专属术语，它形象地描述了工程领域的一种违规操作模式。这种行为不仅扰乱了正常的市场秩序，还可能给国家和人民的财产安全带来隐患。因此，从审计视角对工程领域“先上车后补票”行为进行深入研究，具有重要的现实意义。

二、“先上车后补票”行为的界定与表现形式

本文所讨论的建设项目“先上车后补票”行为，是指建设单位在未依法取得项目立项、用地、规划、环评、施工许可等必要的审批手续之前，擅自开工建设，并在项目进行过程中或竣工验收后，再补办相关手续的行为。这种行为是工程项目未履行完整的法定程序，先行开工建设，再补办相关手续的一种违法违规行为，其本质就是“未批先建”。

“先上车后补票”行为在工程实践中的主要表现形式包括：

项目在可行性研究报告或工程初步设计尚未批复的情况下擅自开始施工；

项目在未取得施工许可证的情况下开工建设；

项目在未取得用地手续批复的情况下进行建设；

项目未进行环境影响评价即开工建设；项目建成后再补办相关审批手续，或边建设边补办手续。

三、“先上车后补票”行为的危害性及原因分析

1.在工程建设领域，先施工后补招标手续看似只是程序颠倒，但性质已完全发生变化。这种行为不仅无法充分体现竞争性，更会产生一系列负面影响，具体危害如下：

（1）违反法律法规。建设项目“先上车后补票”行为违背了《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等法律法规中关于采购和招投标程序的明确规定。

（2）扰乱市场秩序。这种行为将潜在供应商排斥在外，扰乱正常的市场秩序，破坏公平竞争的市场环境，违背了政府采购的公开、公平、公正原则。

（3）滋生腐败风险。由于项目已经实施，在后续补办手续过程中可能通过虚假合同、虚假签证等方式掩盖真实交易情况，从而为腐败行为提供可乘之机。

（4）影响工程质量与安全。在未履行完整程序的情况下就开工建设，可能导致项目在设计、施工等方面缺乏充分的论证和监督。

2 .“先上车后补票”行为产生的原因。建设项目“先上车后补票”屡禁不止，究其原因主要有主客观两个方面：

主观因素方面：

（1）法治意识淡薄。部分领导干部对法律法规缺乏敬畏之心，认为即使违规也能通过“补票”来掩盖。

（2）追求短期利益。一些单位为了赶工期、抢进度，或担心按正常程序难以找到“意中人”，选择先实施项目，再补办手续。

（3）错误“政绩观”引导。有些地方政府为早出政绩、快出形象，一些项目没有经过充分论证和调研就立即安排。

客观因素方面：

（1）监管漏洞。部分地方的监管部门对违法违规问题查处不力，甚至存在徇私枉法的情况，使得“先上车后补票”行为有机可乘。

（2）项目管理不规范。项目前期的规划、决策不够科学严谨，导致项目实施过程中出现诸多问题，不得不通过“补票”来弥补。

（3）地方财力有限。有些地方政府在财力不足的前提下想上项目，就允许有垫资能力的供应商未经招投标进场施工。

四、审计查处此类问题常用手段

由于建设项目“先上车后补票”行为较为隐蔽，一般很难直观发现其违规行为，审计部门通常使用以下6种方法进行查处：

1.从被审计单位账务资料审查。审计人员查看建设单位的付款凭证，核实是否有未进行招标就发生付款记录，重点关注无合同附件项目的付款记录，特别是支付与项目无关的款项。除审查付款凭证外，审计人员还可以调取相关账户的银行流水，更全面地了解资金流向。

2.从项目现场资料分析。审计部门通过调取施工日志、监理日志、现场签证等原始资料，按时间顺序梳理，分析是否存在中标前已开工的情况。

3.从供应商进项发票审查。审计部门从税务系统调取供应商的进项发票，通过梳理发票，推断其为项目采购材料或服务的时间，从而判断项目实际启动时间。

4.从会议纪要中梳理。一般政府投资项目在启动时或重大资金支付时，都会作为“三重一大”事项讨论，集体决策并形成会议纪要。审计部门调取当地政府以及建设单位会议纪要，通过对比会议纪要中记录的项目进展情况与开工报告中记录的开工时间，来判断项目开工的真实时间。

5 .通过图斑卫片进行核查。审计部门通过向自然资源部门调取项目地块不同时间点的图斑数据，分析地表变化情况，判断项目是否已经开工建设。图斑卫片能够直观反映项目建设前后的土地利用变化情况，是查处 “先施工后补手续”问题的有效手段之一。

6 .查阅当地媒体报道。工程项目一般是当地政府的亮点与重点宣传内容，当地官方媒体会及时报道领导深入现场调研以及项目推进情况。审计部门通过查阅当时报道内容与施工现场的影像资料，可以判断是否存在 “先上车后补票”行为。

以上6 种审计方法覆盖了财务、现场、供应商、政府内部文件、外部监管和技术手段等多个方面，各有侧重。审计部门通过结合以上方法与具体情况，可以有效查处“先施工后补手续”这类违规行为，维护建筑市场秩序，保障工程质量和安全。

五、审计视角下“先上车后补票”行为的问题定性与难点

从审计视角来看，“先上车后补票”行为主要存在以下问题：

1 .违法违规。工程项目“先上车后补票”行为直接违反了《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国土地管理法》等一系列法律法规。这些法律法规对工程建设的审批程序、建设程序、环境保护等方面都作出了明确规定，而“先上车后补票”行为显然是对这些法律法规的公然违背。

2 .违反程序。工程建设具有严格的程序性，从项目立项、可行性研究、初步设计、施工图设计、施工许可到竣工验收等，每个环节都有其特定的目的和要求。“先上车后补票”行为打乱了正常的建设程序，导致后续的审批、监管等工作流于形式，无法发挥应有的作用。

3 .损失浪费。工程项目“先上车后补票”行为往往会导致项目建设缺乏必要的规划和论证，容易造成设计不合理、投资失控、质量低劣等问题，最终导致国有资产的损失浪费。

4 .风险隐患。工程项目“先上车后补票”的行为由于缺乏有效监管，项目建设过程中可能存在偷工减料、以次充好等问题，导致工程质量不达标，存在安全隐患。如项目未进行环评开工建设，可能导致环境污染和生态破坏，给当地生态环境造成不可逆转的损害。

一般建设项目“先上车后补票”的行为被认定为串通投标或者规避招标。笔者梳理了招投标法中关于串通投标的17 种认定标准，包括属于投标人互相串通的5 种情形、视为投标人相互串通投标的6 种情形以及招投标人互相串通的6 种情形。但这17 种行为早已成为投标人敏感和忌讳的点，即使存在也很难取证和鉴定。

《中华人民共和国刑法》中关于串通投标罪必须同时具备违法行为和危害结果两个要素，如果机械地定性为串通投标罪去处理显然不合理。因此审计部门在问题定性时应对此行为进行深入分析，经过综合研判后再进行定性较为妥当。

六、避免“先上车后补票”行为的审计建议与改进措施

“先上车后补票”的行为在工程领域较为普遍，为防止这种现象成为常态，从审计视角看，建议如下：

1 .加强审批监管，完善制度建设。发改、规划、国土、环保、住建等政府相关部门之间应建立健全协调机制，加强项目信息共享，严格执行项目审批程序，确保项目在开工前取得所有必要的审批手续。

2 .运用大数据手段，加大查处力度。审计等监督部门要利用大数据、云计算等现代信息技术，对工程建设项目的审批、建设、资金拨付等全过程进行比对，快速发现异常情况。审计部门在开展政府投资项目审计时，对发现的重大违规问题要及时移送纪检监察机关，依法追究相关人员的责任。

3 .推动信息公开，强化社会监督。政府相关部门应及时公开项目审批信息，建立健全举报机制，接受社会监督。通过多种渠道宣传“先上车后补票”行为的危害性，提高公众的法律意识和监督意识，鼓励公众对“先上车后补票”等违规行为进行举报。

4 .完善监管机制，强化全过程审计。审计部门应加强对工程项目实施前的可研、招投标等程序，实施的真实性，竣工验收后的财务决算、工程效益进行全过程监督，重点关注项目程序的合规性，及时发现并纠正“先上车后补票”违规行为。

七、结语

“先上车后补票”行为是工程领域的一种顽疾，严重损害了国家和社会公共利益。从审计视角来看，这种行为主要违反了相关法律法规，扰乱了市场秩序，滋生了腐败风险。为有效遏制“先上车后补票”行为的发生，审计机关应充分发挥审计监督职能，加强对工程建设项目的监督，推动相关部门完善制度建设，强化社会监督，共同营造规范有序的工程建设环境，推动经济社会持续健康发展。

（作者单位：山西省大同市云州区审计局）