如何推动低碳采购试点由“点”到“面”

（来源：中国政府采购报）

转自：中国政府采购报

如何推动低碳采购试点由“点”到“面”

■ 牛凯征 赵喜龙

近年来，浙江省宁波市开展了政府采购低碳建材试点工作（以下简称宁波试点）及相关专项研究。试点旨在充分发挥政府采购的政策功能，在常态化采购绿色建材的基础上，明确量化低碳管控要求，探索形成可复制、可推广的低碳采购实施路径与管理规范。实践表明，低碳采购并非仅靠在采购合同中增设单一低碳指标即可实现，而是一项涉及政策、成本、管理的系统性工程。

试点发现的问题

作为绿色建材政府采购试点城市，宁波具备良好的产业基础。预拌混凝土（以下简称混凝土）在当地获得的绿色建材认证最多，具备良好的碳足迹数据基础。同时，混凝土是隐含碳占比较高的建材。因此，宁波试点选择从混凝土切入。

该试点为宁波后庙工业区块九年一贯制学校项目（以下简称“后庙学校”项目），是一所政府投资的新建公立学校。项目位于宁波市鄞州区钟公庙街道，总用地面积6.3万m2，总建筑面积7.4万m2。项目已完成工程设计，预计混凝土采购量5.9万m3。项目已于2025年6月启动，2025年9月开始混凝土施工，计划2027年5月完成综合验收。在“后庙学校”项目的低碳混凝土采购过程中，项目参建单位提出了诸多现实层面的问题。

一是缺少明确的政策依据和量化低碳指标。

尽管我国及部分地方政策文件已提出“推广绿色低碳建材”“加大绿色低碳产品采购力度”等方向性要求，但这些原则性要求尚未细化为可直接执行的低碳采购规则。同时，建筑隐含碳排放的核算方法在工程建设实际实施层面也尚未完全落地，使得建设单位或代建单位在对施工承包单位或混凝土生产企业提出低碳要求时缺乏明确依据。

《‌绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准（2025年版）‌》‌‌提出“宜对政府采购工程应用绿色建材的碳减排效益进行分析”，并将混凝土列为“必选类”绿色建材，但在具体采购技术要求上仍未给出明确、量化的低碳判定指标。在这种情况下，若建设单位自行增加低碳指标要求，指标的科学性、公正性难以保证，容易引发对公平竞争的质疑，也会增加采购过程中的不确定性和潜在争议风险。

二是缺少低碳增量成本的造价参考依据。

低碳混凝土主要通过减少水泥用量、使用低碳水泥和清洁能源来降低生产过程的碳排放。不同的减碳路径对应的生产成本差异明显，尤其是在深度减排的情况下，需要使用深度减排或近零碳水泥，其增量成本更为显著。研究显示，采用生物质燃料生产低碳水泥，成本约增加15%—50%，而通过富氧燃烧并配套碳捕集装置生产近零碳水泥，增加的成本甚至可能超过70%。

目前，建设行政主管部门尚未明确低碳混凝土的增量成本，也未将其纳入政府采购最高限价或招标控制价编制范围。建设单位在编制项目投资估算时，缺乏低碳混凝土的价格参考数据，无法提前将低碳增量成本纳入项目估算，后续在投资预算审批环节也难以获得资金保障，最终影响低碳混凝土的采购与应用。

三是缺少配套的履约竣工验收管理办法。

目前，由于低碳采购仍处于探索阶段，制度体系尚不完善，在施工履约、竣工验收等关键环节缺乏成熟经验。无论是低碳混凝土在施工过程中的碳排放履约核查，还是低碳采购项目的竣工验收办法，以及未达标时对项目竣工验收的影响、相关责任的认定与处理机制等，都缺少明确的管理规定和操作办法。这些制度性空白增加了项目后期产生争议的可能性，也影响了建设单位开展低碳采购的积极性和信心。

上述问题反映出目前低碳采购工作在政策衔接、标准体系、成本管理和责任划分等方面存在缺失，直接影响到“后庙学校”项目的推进。

低碳采购落地的建议

为推动“后庙学校”项目低碳采购落地，并解决当前及未来类似问题，研究团队建议从以下几个方面着手：

——采用已有团体标准制定低碳采购指标。财政部出台的《政府采购需求管理办法》明确提出，采购需求既可以直接引用相关国家标准、行业标准、地方标准，也可以根据项目目标提出更高的技术要求。这为地方和采购单位在制定具体技术标准时提供了制度依据和操作空间。

以宁波为例，当地明确要求使用财政性资金和国有投资建设的项目，应当优先采购和使用国家层面推行的《绿色建材产品认证证书》《政府采购绿色建材产品符合性证明》所认定的绿色建材。未取得认证的产品应需满足《宁波市绿色建筑和绿色建材政府采购和国有投资采购需求标准》。这一做法既保证了采购质量，又兼顾了地方产业发展实际情况，体现了政策执行过程中的规范性与灵活性。不过，宁波现行绿色建材采购要求中，绿色混凝土的低碳采购指标依然是缺失的。

从实践来看，中国工程建设标准化协会于2025年新修订发布的《绿色建材评价 预拌混凝土》（T/CECS 10047），以及中国建筑材料联合会于2018年发布的《预拌混凝土低碳产品评价方法及要求》（T/CBMF 27）两项团体标准，可作为现阶段低碳混凝土指标的制定依据。

新版《绿色建材评价 预拌混凝土》于2025年11月1日正式实施，首次量化提出低碳指标要求，将二星级及以上的绿色混凝土的碳排放量化限值设为193kgCO2/m3。但是，由于新版标准实施时间较短，还未开展认证。

因此，“后庙学校”项目选择了中国建筑材料联合会《预拌混凝土低碳产品评价方法及要求》作为制定低碳限值的依据，其碳排放核算边界与混凝土生产企业已经取得的产品碳足迹证书或核算报告一致。结合宁波混凝土产品的生产情况，最终将项目低碳混凝土的采购限值设定为251kgCO2/m3。

——低碳增量成本参考现有绿色混凝土溢价采购。相较于普通建材，绿色建材因提高了绿色和品质要求，通常存在一定的绿色溢价。为此，多个政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点城市正在探索测算绿色溢价，并将该溢价纳入现有工程造价体系，为使用绿色建材的项目提供工程造价参考。

宁波市在2024年发布《宁波建设工程造价信息（绿色建材专刊）》，明确了绿色混凝土市场参考价格。其中，C30三星级绿色混凝土价格为515元/m3，比普通混凝土高出约5元/m3。

结合宁波混凝土生产企业绿色建材认证情况测算，全市约42%的绿色建材获证企业能够满足“后庙学校”项目提出的低碳采购指标要求，符合试点阶段低碳指标制定所遵循的“平均先进”原则，兼顾先进性与可实施性。因此，混凝土的低碳增量成本可参考《宁波建设工程造价信息（绿色建材专刊）》中公布的绿色混凝土溢价水平制定，建设单位可据此将低碳成本纳入项目投资估算。

——获取原材料信息强化施工过程履约核查。“后庙学校”项目依托宁波“甬砼码”数字监管系统，通过扫描混凝土罐车随车携带的“甬砼码”，实现对进场混凝土原材料信息的实时获取。项目要求施工单位建立低碳混凝土进场专项台账，并结合混凝土生产企业提供的生产能耗数据，对进场混凝土按照批次和强度等级开展碳排放水平取样测算，进行自查自纠，重点检查测算结果是否满足《预拌混凝土低碳产品评价方法及要求》中对应强度等级混凝土的低碳限值要求，作为低碳混凝土施工过程履约核查及低碳符合性判定的依据。

——依托绿色建筑评价体系推进低碳采购竣工验收。目前，低碳采购仍缺乏系统、完善的考核管理办法。但现阶段可依托国家推荐性标准《绿色建筑评价标准》（GB/T 50378），通过开展减碳鼓励性评价，引导和支持低碳采购的落地实施。《绿色建筑评价标准》规定，若对建筑进行碳排放计算分析，采取措施降低单位建筑面积碳排放强度，可作为绿色建筑评价的加分项。

根据《浙江省绿色建筑条例》，国家机关办公建筑和政府投资或者以政府投资为主的其他公共建筑，应当按照二星级以上绿色建筑强制性标准进行建设。“后庙学校”项目为二星级绿色建筑，建设单位可将该加分项纳入绿色建筑评价要求，将相关减碳加分作为项目绿色建筑评价的重要评分内容。在项目竣工验收前，由采购人组织开展低碳采购专项验收、形成报告，并对验收结果负责，但项目低碳采购的竣工验收不作为工程竣工验收的必备条件。

如何扩大低碳采购试点

低碳采购试点的根本目标是探索出一条贯穿项目立项、设计、采购、施工和验收等多个环节的实施路径，确保低碳指标能够真正落地。这就需要更多项目的实践，通过在更多实践中暴露问题、解决问题、验证方法和完善制度。为推动低碳采购试点从“点”到“面”拓展，扩大至国内更多地区。研究团队提出如下建议：

首先，制定明确的低碳采购政策。目前低碳采购的政策依据仍不够清晰，建设单位在实际操作中普遍存在合规顾虑。为此，有必要在政策层面进一步明确低碳采购的具体要求，为地方开展低碳采购试点工作提供清晰、可执行的依据，增强建设单位实施低碳采购的信心。

其次，编制低碳建材成本造价信息。不同低碳水平对应的各类建材增量成本差异显著，需要系统收集重点建材产品在不同低碳水平下的成本信息，科学评估增量成本，并由建设行政主管部门研究将其纳入工程造价体系。同时，建议在工程造价中设立低碳采购专项资金，明确资金来源与使用范围，做到专款专用，确保建设单位、工程承包单位以及建材生产企业在实施低碳采购过程中均有相应的资金保障。

最后，制定低碳建材的核查验收管理办法。建材的低碳要求不同于其质量与性能要求，不能通过常规的检验检测手段直接判定，需对生产、运输、使用全过程的碳排放数据进行系统的统计管理。因此，建设行政主管部门应建立覆盖立项、设计、采购、施工和验收等多个环节的材料碳排放数据监管制度，明确低碳要求的核查办法、数据来源及责任主体。同时，研究将低碳履约验收要求纳入项目工程竣工验收程序，确保低碳采购要求真正落实到项目建设全过程，避免出现“只签合同、不落地”的问题。

（作者单位：中国建筑节能协会绿色低碳建材应用分会、自然资源保护协会）

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