政府起诉燃气公司索要4500万基础设施费，法院认定属行政协议驳回起诉！

辽宁某经济开发区管理委员会沈阳某有限公司

合同纠纷一审民事裁定书

(2025)辽0124民初3999号

原告：辽宁某经济开发区管理委员会,住所地沈阳市法库县。

负责人:何某,系该单位某副书记、管委会副主任。

被告：沈阳某有限公司，住所地辽宁省沈阳市某经济开发区。

法定代表人：李某，该公司经理。

原告辽宁某经济开发区管理委员会与被告沈阳某有限公司合同纠纷一案，本院于2025年9月22日立案后，依法适用简易程序。审理中发现本案不宜适用简易程序，依法组成合议庭，公开开庭审理。原告辽宁某经济开发区管理委员会的委托诉讼代理人金某某、被告沈阳某有限公司委托诉讼代理人封某某、侯某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

辽宁某经济开发区管理委员会向本院提出诉讼请求：1.请求人民法院依法判令被告给付原告基础设施建设费45,000,000.00元及逾期付款利息（自2010年7月1日起至2019年8月19日止，按中国人民银行同期贷款利率计算；自2019年8月20日起计算至实际给付之日止,按全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率(LPR）计算，暂计算至2025年7月1日利息共计15,235,952.07元）；2.本案全部诉讼费用由被告承担。

事实和理由：2010年7月1日，原告与被告签订《经济开发区陶瓷企业生产供气合同》，约定乙方（被告）负责辽某某经济开发区管辖行政区域内陶瓷企业煤制气、天然气供应由乙方负责，乙方建设经营方面，甲方（原告）应提供便利条件，协调各部门予以配合，乙方每年为甲方（原告）提供3,000,000.00元，用于甲方基础设施建设。合同签订后，原告已按约履行，由被告在行政区域内进行天然气、煤制气的生产经营活动。但被告未按合同约定支付原告基础设施建设费。经原告多次催要，被告仍未履行义务，根据《中华人民共和国民法典》第五百七十七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”。原告有权要求被告给付基础设施建设费并赔偿原告逾期付款利息。综上，为维护原告合法权益，特向人民法院提起诉讼，请求人民法院支持原告诉请。

沈阳某有限公司辩称，一、案涉“每年3,000,000.00元基础设施建设费”因违反法律强制性规定，不具有合法性，应属无效。

原告据以主张权利的核心依据，是2010年7月1日双方签订的《经济开发区陶瓷企业生产供气合同》中“乙方（被告）每年为甲方（原告）提供3,000,000.00元，用于甲方基础设施建设”的约定。但该约定因突破行政机关权责边界，应属无效条款，具体理由如下：

1.原告收取该费用无法定依据：根据《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》第三条“行政事业性收费项目实行中央和省两级审批制度，省以下各级人民政府及其部门不得自行审批设立行政事业性收费项目”之规定，行政机关向企业收取费用必须具备明确的法律、行政法规或省级以上政府批准依据。本案中，原告作为法库县某派出机构，既未提供省级以上政府批准其收取“基础设施建设费”的文件，也未证明该费用属于法定行政事业性收费范畴，其通过合同约定向被告收取费用，本质是“以合同之名行违规收费之实”，违反行政收费法定原则。

2.该约定与原告法定职责相悖：案涉合同明确约定原告的核心义务包括“为被告建设经营提供便利条件、协调各部门配合、县级行政事业性收费免收、省市级收费按最低标准收取”，该义务本质是行政机关优化区域营商环境的法定职责。若允许原告以“基础设施建设”为名向被告收取费用，相当于将其应履行的公共服务职责转化为向企业转嫁成本的手段，既违背合同权利义务对等原则，也与《中华人民共和国行政许可法》第六条“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”的立法精神冲突。综上，案涉“33,000,000.00元基础设施建设费”约定因违反法律强制性规定，自始不具备法律效力，原告无权依据无效条款主张费用。

3.被告是原告及法库县某通过合法合规程序引进的公用事业型企业，是为满足当地生活及生产用气需求，被告企业具有相应的经营资质和能力，能够解决民生及生产问题，助力当地经济发展，作为行政机关，不应该收取费用。

二、原告主张的全部债权已超过法定诉讼时效，其权利主张不应得到支持。

根据《中华人民共和国民法典》第一百八十八条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算”及第一百八十九条“当事人约定同一债务分期履行的，诉讼时效期间自最后一期履行期限届满之日起计算”之规定，结合本案事实，原告的诉讼请求已超过诉讼时效：

案涉债务属分期履行债务，诉讼时效应分期计算：案涉合同约定“每年提供3,000,000.00元”，属于典型的分期履行债务，且每一期3,000,000.00元的支付义务均有独立履行期限（即每年届满时）。根据最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第五条“当事人约定同一债务分期履行的，诉讼时效期间从最后一期履行期限届满之日起计算”，若按原告主张的“自2010年7月1日起算”，最后一期债务履行期限至2025年7月1日（暂计至其起诉时），但需注意：原告在2010年至2022年期间（即前12期债务履行期限届满后），从未以书面、函件等形式向被告主张过该费用，也未提供证据证明存在“诉讼时效中断、中止”的法定情形（如被告承诺履行、原告提起诉讼或申请仲裁等）。截至2025年原告起诉时，2010年7月1日至2025年7月1日期间的12期费用（合计45,000,000.00元）已超过诉讼时效。综上，原告主张的债权已超过诉讼时效，其丧失胜诉权，法院应依法驳回其请求。

三、原告违反“独家经营”约定，擅自允许其他燃气企业在法库经营，被告有权行使先履行抗辩权拒绝支付费用。

案涉两份核心合同均明确约定被告享有“独家经营权”，且原告负有维护该权利的义务：1.《经济开发区陶瓷企业生产供气合同》第五条第5款约定“在被告能充分满足园区企业生产用气需要情况下，原告不允许其他企业进入区域内经营相同品种燃气”；2.《天然气供气协议》第七条第1款约定“原告同意并负责维护被告在法库县全域内天然气独家经营的权利”，第八条第2款进一步明确“若被告供应量能满足需求，原告无权引入其他同类企业”。但事实上，法库县区域已出现其他企业经营天然气供应业务，上述企业未与被告达成合作，却直接向园区企业供气，导致被告市场份额被侵占、经营收入大幅减少。原告作为独家经营权的保障方，既未制止上述企业的违规经营行为，也未向被告作出合理解释，其行为已构成根本违约。

四、案涉“3,000,000.00元”约定的履行方式是“基建投入”而非“现金支付”，被告已通过实际投入履行义务。

原告将“用于甲方基础设施建设”曲解为“现金支付”，属于对合同条款的错误解读，结合合同目的及实际履行情况，该费用的真实履行方式是“被告以基础设施投入替代现金支付”，且被告已完全履行：1.从合同条款文义看，“用于基建”不等同于“现金支付”：案涉合同约定“乙方每年为甲方提供3,000,000.00元，用于甲方基础设施建设”，核心是“资金用途”而非“支付方式”。结合《天然气供气协议》第七条“被告负责法库县全域内天然气主管线的设计和铺设工作（包括辽河经济区、通航产业园、陶瓷工业园等）”及第八条“被告负责投资天然气工程建设”的约定，双方真实意思是“被告通过投资建设燃气主管线、配套设施等基建项目，替代现金支付，为法库县基础设施完善提供支持”——该履行方式既符合“基础设施建设”的合同目的，也与被告作为燃气企业的经营职责匹配。2.被告已超标准完成基建投入：自2011年起，被告累计投入1.2亿元用于法库县燃气基础设施建设，包括：铺设主管线120公里，覆盖全县8个乡镇及4个产业园区；建设天然气门站2座、调压站5座；完成陶瓷工业园15家企业的支线管网接入。上述基建项目直接服务于法库县经济发展及企业生产，其价值远超“每年3,000,000.00元”的约定标准，原告在庭审中也认可上述基建项目的存在及效用，却仍主张“现金支付”，明显违背合同实际履行情况。

五、补充答辩意见：原告主张的逾期利息无事实及法律依据。

原告主张“自2010年7月1日起计算逾期利息”，但该主张存在双重缺陷：1.基础债权无效，利息无从谈起：如前文所述，案涉“3,000,000.00元费用”约定本身无效，不存在“逾期履行”的问题，原告主张利息缺乏基础债权依据（微信公众号：燃气世界）；2.原告自身存在过错，无权主张损失赔偿：案涉合同无效的主要过错在于原告——其作为行政机关，明知违规收费无法律依据，仍通过合同约定转嫁成本，且未履行独家经营保障义务。其无权要求被告赔偿“逾期利息”。

六、本案受理存在错误。该案的纠纷并不是普通的民事纠纷，我方认为与原告方所达成的经济开发区陶瓷企业生产供气合同，以及我公司与法库县某所签订的天然气供气协议当中所约定的内容应属于双方所形成的行政合同，由法库县某及原告许可我公司在区域内独家经营天然气供应，并进行管理监控，故该案应属于行政纠纷，而不应作为民事案件进行受理以及审判，请求法院驳回原告的起诉。

综上，原告主张的“基础设施建设费”违法无效、债权已过诉讼时效，且其自身违反独家经营约定。原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，恳请人民法院依法查明事实，驳回其全部诉讼请求，维护被告的合法权益。

本院经审查认为，原告辽某经济开发区管理委员会与被告沈阳某有限公司之间签订的《经济开发区陶瓷企业生产供气合同》是原告辽某经济开发区管理委员会以行政许可、基础设施建设、公共管理等行政目标为核心内容，案涉协议目的在于实现公共利益与行政管理职能，原、被告双方并非平等民事主体间的人身关系或财产关系。案涉协议在权利义务设定、履行监督、责任承担等方面均体现行政管理属性，依法应认定为行政协议，不属于平等民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的民事合同范畴。原告辽某经济开发区管理委员会以民事合同纠纷为由提起民事诉讼，请求被告沈阳某有限公司返还基础设施建设费用及利息，不符合法律规定，于法无据，应予驳回。

综上所述，原告辽某某经济开发区管理委员会与被告沈阳某有限公司所签订的《经济开发区陶瓷企业生产供气合同》属于行政合同，不属于民事诉讼受案范围，依照《中华人民共和国民法典》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十二条第一项、第四项、第一百五十七条第一款第三项、《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国民事诉讼法> 的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下：

驳回辽宁某经济开发区管理委员会的起诉。

案件受理费342,980.00元，原告辽宁某经济开发区管理委员会已预交，退回原告辽宁某经济开发区管理委员会受理费342,980.00元。

审判长　　周　铮

审判员　　陈红利

审判员　　裴　丽

二〇二六年三月十六日

法官助理　　李雨鸣

书记员　　周佳鑫

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