官方最新发文！佛山抵押查封、开竣工违约项目也可先登记

再也不用担心房屋登记难了！

日前，佛山市自然资源局发布关于公开征求《佛山市自然资源局关于解决不动产登记历史遗留问题的实施意见》公众意见的通告。

公告中针对以往各种常见的不动产登记难题，明确了一系列便民处置措施。而针对目前市场上常出现的抵押查封项目和开竣工违约项目意见中也做出了明确。

其中，抵押查封项目经协商一致，可带押带查封过户，交易资金优先清偿债务；

而开竣工违约、欠缴税费或土地出让价款的住宅项目，则实行“证缴分离”，明确追缴责任后可先行办证，切实化解办证堵点。

而针对土地权属不清、建设工程规划核实、竣工验收备案等手续不全或缺失的、以及房屋现状与旧有产权证证载不一致等问题，意见中也都提出了明确的解决方案。此外，意见还明确，对小产权房、违反永久基本农田管控要求、触碰生态保护红线的违规建设项目，一律不予办理不动产登记。附：《佛山市自然资源局关于解决不动产登记历史遗留问题的实施意见（征求公众意见稿）》原文

根据《中华人民共和国民法典》《不动产登记暂行条例》《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号）以及《广东省自然资源厅关于加快解决国有建设用地上不动产登记若干历史遗留问题的指导意见》（粤自然资规字〔2025〕2号）等法律法规文件精神，经市人民政府同意，现结合我市实际，提出如下实施意见：

一、基本原则

（一）尊重历史，实事求是。充分考量历史问题形成的时代背景、政策沿革变化，精准研判问题成因，秉持客观公正原则分类妥善处置。

（二）民生优先，维护权益。坚持以人民为中心的发展思想，按照“缺什么补什么、谁审批谁负责”原则，把保障企业和群众合法不动产权益作为工作出发点和落脚点。

（三）分类施策，精准化解。准确把握政策处置尺度，区分不同建设时段、不同问题类型，按用地及建设形成时间分阶段明确处置标准，靶向破解登记难题。

（四）政府主导，部门联动。压实各级政府属地主体责任，健全“政府主导、部门联动”工作机制，统筹各方力量、凝聚工作合力，协同推进问题化解。

（五）依法合规，守住底线。严守房屋安全、消防安全及法律法规政策红线，严禁以登记代替审批，坚决杜绝通过不动产登记将违法用地、违法建设行为合法化。

二、适用范围

2024年12月31日前国有土地上已建成销售的城镇住宅（不含个人自建房）和已售或在用的教育、科研、医疗、文化、体育、养老、宗教活动场所、文物古迹、社会福利等公共服务设施，市政设施以及工业、商业、办公、机关事业单位用房、驻粤部队军用土地房屋等不动产，且未占用永久基本农田、与生态保护红线无冲突的。

三、处置措施

（一）土地权属来源不清问题

1.1987年前用地

土地权属来源不清，对用地行为发生在1987年《中华人民共和国土地管理法》施行前的，若房屋无加、改、扩建（结合历史影像等资料核实），可以调查笔录和地上建筑物的用地范围作为参考，权属无争议、公告（不少于15个工作日）无异议或异议不成立的，不动产所在地自然资源主管部门报经所在地政府同意，以实际用地范围明确权利性质、用途和面积等，按照划拨土地性质直接办理不动产登记，并在不动产权证证载附记注明如发生土地使用权转让，不符合《划拨用地目录》的，则需按政策规定办理出让手续。

2.1987年后用地（已办房屋所有权证）

已办理房屋所有权登记，土地权属来源不清，对用地行为发生在1987年《中华人民共和国土地管理法》施行后的，可按以下标准处理：

（1）对用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间，地类在1999年1月1日前为建设用地且在第三次全国国土调查成果认定为建设用地，经区或镇人民政府（街道办事处）核实已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并落实到位、且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的前提下，无权属争议,经公告（不少于15个工作日）无异议或异议不成立的，不动产所在地自然资源主管部门报经所在地政府同意，可按现状补办划拨或出让手续后办理不动产登记。

（2）对用地行为发生在1999年1月1日之后，且在符合用地行为发生时的土地利用总体规划、国家的产业政策和供地政策，同时第三次全国国土调查成果认定地类为建设用地的，经不动产所在地政府（街道办事处）核实已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并落实到位，未因征地补偿安置等问题引发纠纷，迄今被征地农民无不同意见的前提下，由不动产所在地自然资源主管部门报经所在地政府同意，按照法律法规及相关政策要求办理用地手续后，办理不动产登记。

（3）在国家《划拨用地目录》发布实施（即2001年10月22日）后建成，符合《划拨用地目录》规定的，可按划拨方式补办用地手续；在发布实施前建成的，可按项目建设时政策规定补办用地手续。

（二）建设工程规划核实、竣工验收备案等手续不全或缺失

因历史原因未办理规划核实手续或手续不完备、未办理竣工验收或竣工验收手续不完备的，可按规定补办规划核实和竣工验收手续的，依法依规处理并补办核实手续后，可办理不动产登记。因各类历史遗留问题导致无法补办的，由自然资源主管部门报经所在地政府同意后，可参照以下标准处理：

3.2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施前已完工的

项目已整体完工，因历史原因未办理规划核实或手续不完备、未办理竣工验收或竣工验收手续不完备的，由自然资源主管部门按现状出具与规划功能符合性认定文件，依法补办工程竣工验收、消防审验、人防验收等相关手续材料后，申请办理不动产登记。

相关补办要求主要有：①消防安全认定。由建设单位或其他办理主体委托依法设立的技术服务机构，按照不低于原建筑物建成时的消防安全标准对项目进行竣工验收消防查验和安全评估，包括建筑消防安全评估报告（评估结果为合格）及消防安全承诺书。②房屋安全及建筑质量认定。提供依法依规取得的房屋安全鉴定合格证明。房屋安全鉴定合格证明是指由住房城乡建设部门发布的房屋安全鉴定机构名录内机构出具的：民用建筑可靠性鉴定结论为Ⅰ类或Ⅱ类，工业厂房可靠性鉴定结论为一级或二级。可靠性鉴定报告应由建设单位或其他办理主体委托，并经住房城乡建设部门备案。③宗地及测量。项目建设主体委托具有测绘资质的测绘机构开展宗地测绘及房屋面积测绘工作，根据项目建成现状出具宗地及房屋测绘成果，成果经质检无误后，依据该成果录入基础数据。④涉及环保事项的。应由环保部门出具相关环保意见。⑤提供公安机关出具的公安门牌证明。

4.2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施后的

《中华人民共和国城乡规划法》实施后开工建设、现已整体完工并已取得建设工程规划许可，但因历史原因未办理规划核实或手续不完备、未办理竣工验收或竣工验收手续不完备的项目，按以下方式处置：符合建设工程规划许可内容的部分，由自然资源主管部门出具规划核实意见；对不符合规划许可的部分，能够采取改正措施消除影响的，责令限期整改；无法消除影响的，责令限期拆除；确属客观条件限制无法拆除的，由城管执法部门对超占、超建、改建部分依法处置。相关主体凭规划核实意见或规划认定意见、相关处置意见等材料，作为工程符合规划的依据，按规定完成消防安全认定、房屋安全及建筑质量认定，并报住房城乡建设主管部门备案后，可凭已出具的规划核实意见等材料，申请办理合法部分的不动产登记。办理不动产登记时，能够明确区分超占、超建、改建具体位置的，应当在宗地图和房屋平面图上明确标注具体位置及面积；无法区分的，应在不动产登记簿与不动产权证书注明面积等相关情况。

5.未取得人防工程验收手续的

（1）未按规划修建防空地下室且有条件补建的，建设单位或其他办理主体应按现行政策办理人民防空工程报建审批、质量监督、竣工验收备案和履行人民防空义务认可事项，取得《民用建筑项目履行人民防空义务证明书》；受客观条件限制无法补建的，按应建防空地下室的建筑面积和规定的易地建设收费标准缴纳易地建设费，依规办理履行人民防空义务认可事项，取得《民用建筑项目履行人民防空义务证明书》。

（2）已按规划同步修建防空地下室但未取得人防工程验收手续的，由建设单位或其他办理主体按照建设时点相关规定，组织开展人防工程验收核查。符合标准或整改后达标的由住房城乡建设主管部门出具书面意见；建设单位或其他办理主体依规办理工程竣工备案、履行人民防空义务认可事项，取得《民用建筑项目履行人民防空义务证明书》。

防空地下室无法整改合格且客观条件限制不能补建的，按应建防空地下室的建筑面积和规定的易地建设收费标准缴纳易地建设费，依规办理履行人民防空义务认可事项，取得《民用建筑项目履行人民防空义务证明书》。

（3）符合人防易地建设条件但尚未缴纳费用的，建设单位或其他办理主体按应建防空地下室的建筑面积和规定的易地建设收费标准缴纳易地建设费（国家对防空地下室易地建设费减免有规定的，从其规定），依规办理履行人民防空义务认可事项，取得《民用建筑项目履行人民防空义务证明书》。

《民用建筑项目履行人民防空义务证明书》作为已履行人民防空义务的相关佐证材料申请办理不动产登记。

（三）房屋现状与旧有产权证证载不一致的问题

不动产已办理土地、房屋权属证书，因历史数据无坐标、未落宗、房屋未开展数字化测量等原因，需重新测量的，对宗地及地上建筑物按现状实测后，若实测数据与原证载信息存在差异，按以下分类处理：

6.仅面积差异（范围、形状一致）

宗地及建筑物范围、形状均保持一致，经实地查看、档案核查及历史影像比对，权属无争议，且经公告（不少于15个工作日）无异议或异议不成立；因坐标系转换、测量技术标准更替等原因造成面积差异的，由权利人签署情况属实承诺书后，按最新测量成果办理换证。

7.范围、形状不一致

宗地、建筑物范围或形状与原证载不一致的，按以下情形处理：

（1）宗地面积、形状与供地文件一致，仅建筑物存在非测量误差类差异，经核查历史影像、实地调查查实存在加改建行为，因办理转移、变更登记需补充地籍数据的，由权利人签署情况属实承诺书后予以办理登记。新测宗地图用于落宗，房屋平面图和房屋面积等沿用旧证记载信息，新测图存档备查；不动产权证书附记栏备注现状与原证不一致相关情况，并将相关疑似违法线索函告行政执法主管部门。

（2）宗地面积、形状与供地文件不一致的，无论建筑物现状是否一致，均须查明差异成因：属正常测量误差的，参照本条第6点处理；查实存在违法用地情形的，参照本文三（一）土地权属来源不清处理相关规定处理。

不动产坐落、权利人身份信息等变更，或权利人因生效法律文书、继承（受赠人与继承人同为一人的含赠与份额）、事业单位转企改制、国有企业改制（吸收合并、撤销、资产划转等）发生不动产物权变更或转让的，由权利人签署情况属实承诺书后办理登记。房屋现状基底超出用地批准范围的，登记时沿用原证信息，在不动产权证书附记栏注明超占、占压等相关情况。

8.坐落、用途不一致

在办理不动产统一登记时，原房屋、土地坐落信息记载不一致的，以地名管理相关单位出具的文件材料为认定依据。

分散登记阶段已分别登记、房屋与土地用途记载不一致的不动产，维持原房屋、土地用途登记，未经依法批准，不得擅自变更已登记的不动产用途。

（四）建筑跨宗地建设问题

9.同权利人且权利类型、性质、用途一致

建筑跨宗地建设，涉及各宗地权利类型、权利性质、规划用途一致，且为同一权利人的，由权利人提出宗地合并申请，经不动产所在地自然资源部门同意后，办理不动产登记。

10.土地使用期限不一致

宗地土地使用期限不一致的，经协商一致，可按在前的终止时间确定合并后宗地的使用期限，由权利人自愿放弃超出部分使用期限并出具相关承诺文件，签订土地出让补充协议或土地出让合同变更协议；或如符合《佛山市人民政府关于印发佛山市国有建设用地使用权价格及租金计收标准的通知》（佛府[2018]23号文）第八条规定情形，可对终止时间在前的宗地（不含城镇住宅用地）依规办理使用年限延长、补办出让手续，统一调整至与终止时间最晚宗地年限一致，并签订土地出让补充协议或土地出让合同变更协议。

11.权利主体、类型、性质、用途不一致

跨宗地存在权利人、权利类型、权利性质、用途任一不一致的，原则上应先完善相关手续，统一宗地权利、类型、性质、用途后，再办理不动产登记。

（五）权利主体问题

12.房地权利主体不一致

房屋所有权、土地使用权仅其中一项已办理转移登记，另一项未同步办理的，若权属变动脉络清晰（有关合同、协议已明确房地权利一并转让意思表示，且房屋及土地使用权转让部分所涉税费已足额缴清）、界址清晰、权属无争议，可由不动产权利人（涉及继承、事业单位转企改制、国有企业改制等情形的，由合法权利承继主体）出具书面具结书，单方申请办理房地权利主体一致的不动产登记，并在不动产登记簿中记载相关情况。

原权属证书无法收回的，登记完成后由不动产登记机构公告作废。涉及划拨用地转为出让用地的，由不动产权利人按规定补缴土地出让价款并完善税费后，再单方申请办理登记。

13.项目建设主体资格灭失无法办理首次登记

项目建设主体资格灭失的，可由承继单位或上级主管部门以原建设主体名义代为申请办理，无承继单位或上级主管部门的，经公告（不少于15个工作日）无异议或异议不成立的，可由不动产所在地政府指定的机构或组织代为申请办理不动产首次登记等相关事宜，申请表、承诺书等相关材料由被委托、指定的机构或组织签名、盖章确认。

14.原主体改制后权利主体不明

国有企业、集体企业、事业单位转企改制，以及公有经济成分占主导地位的公司因改组、改制、合并、兼并等原因，不动产被列入剥离资产或未明确权利主体，导致无法申请办理不动产登记的，由属地政府、国有资产管理部门或上级主管单位明确权利归属和申请主体，申请主体可向不动产所在地的不动产登记机构提出登记申请。

15.项目建设主体存续，不配合首次登记

国有土地上已竣工交付、申请材料齐全、权属清晰无争议的商品房、单位自建成套住房、保障性住房、拆迁安置房等项目，原项目建设主体存续但拒不绝合配合办理首次登记的，由其行业主管部门督促限期履行义务；经督促仍拒不配合的，由不动产所在地政府指定的机构或组织代为申请办理，相关材料由被指定的机构或组织签名、盖章确认。

16.项目建设主体资格灭失或不配合购房人办理转移登记

已办理首次登记，项目建设主体或相关单位资格灭失、营业执照被吊销尚未注销，且拒不配合办证的，购房人已缴清购房款、依法完税且实际入住的，签署承诺书后可由购房人单方申请办理转移登记。

项目建设主体或有关单位正常存续，且已达到合同约定办证时限，购房人声明无法联系项目建设主体或相关单位，或项目建设主体或相关单位拒不配合办证的，实行“事前公告+信用承诺”方式：经不动产登记机构公告（不少于15个工作日）无异议或异议不成立的，由购房人签署承诺书，如实声明已缴清购房款、不动产已实际交付、客观原因无法联系项目建设主体或相关单位盖章确认三项事实，并提供购房付款凭证佐证，即可由购房人单方申请办理转移登记。

17.项目建设主体资格灭失或者不配合配建房屋转移

土地出让合同或相关协议已约定由项目建设主体配建房屋并移交指定接收单位办理产权转移，但项目建设主体资格灭失或拒不配合办理转移登记的，在移交事项内容已核实确认的前提下，接收单位或属地政府指定的接收单位可按照出让合同约定，凭配建房屋的证明文件、接收单位的接收确认书、完税证明等文件单方申请办理配建房屋的转移登记。

（六）其他因历史原因导致的不动产登记难问题

18.存在限制状态的

已办理购房合同备案或预告登记，但土地使用权仍登记在建设单位名下，且处于抵押、查封状态，购房人申请办理不动产登记的，由不动产所在地政府统筹协调建设单位、金融机构和查封机关，通过还款协商、欠款追缴、标的置换、向查封机关提出执行异议等途径化解债务纠纷，推动解除抵押、查封限制。

经建设单位与抵押权人、查封机关协商一致，且抵押权人、查封机关出具书面同意意见的，不动产可在维持带抵押、带查封状态下办理交易及过户登记，并在不动产登记簿、不动产权证书中注明抵押、查封尚未解除的相关情况；交易资金优先用于清偿对应债务，待债务结清后，依法办理抵押权注销和查封解除手续。

19.涉违约金、补缴土地出让价款及欠缴税费的

房屋已竣工销售并实际交付的住宅项目，经履约复核核查存在开竣工违约，或经济适用住房等政策性住房对外销售后未按规定补缴土地出让价款或欠缴相关税费的，将“证缴分离”处置方案报经不动产所在地政府同意后，按照“证缴分离”原则，在明确有关部门负责追缴补土地出让价款、开竣工违约金及欠缴税费的前提下，可先行办理不动产登记。

20.涉及规划批准的地下室来访车位使用的登记

司法机关等依法享有处置权的主体，征询存量房地产项目经规划批准配建的地下室来访车位处置意见的，不动产登记机构应当核查该车位是否占用项目公共空间划定范围，占用公共空间的，权属依法应归全体业主所有。合同另有约定的，从其约定。经核查该车位属于规划车位且已办理专有产权登记的，应告知处置主体在拍卖公告或者处置文件中如实披露如：该车位为规划批准来访车位，受让人须严格按规划用途使用，不得擅自变更；因用途限制产生的相关使用风险，由受让人自行承担。同时应依法保障建筑区划内业主的优先购买权。

21.已经征收（拆迁）房屋的产权注销登记

已列入拆迁、征收范围的房屋，出现房屋已灭失或征而不拆情形，原权利人拒不申请注销登记的，可由拆迁、征收实施主体，凭合法有效的征拆范围用地来源文件、房屋拆迁许可文件或政府征收决定，以及已完成补偿安置、自愿承担代为申请注销不动产权证所产生法律责任的承诺函，向不动产所在地政府申请嘱托注销文件，凭嘱托文件单方申请办理注销登记。原不动产权证书无法收回的，登记办结后由不动产登记机构公告作废。

22.按份共有不动产的处分

处分按份共有不动产，除共有人另有约定外，须经占份额三分之二以上按份共有人共同申请办理。申请人应同步提交承诺书，确认共有人之间无另行处分约定、自行承担处分所涉债权债务，并承诺登记办结后及时告知其他共有人处分事实。经不动产登记机构公告（不少于15个工作日）无异议或异议不成立的，按要求办理不动产登记。原不动产权证书无法收回的，登记完成后由不动产登记机构公告作废。

23.按份共有不动产份额的处分

按份共有人单独处分自身所持不动产份额，或因共有人名称、身份证件号码、不动产坐落等信息发生变更，仅部分共有人申请登记、其他共有人拒不配合的，可由提出申请的部分共有人单方申请办理；经不动产登记机构公告（不少于15个工作日）无异议或异议不成立的，依法办理登记。涉及其他共有人优先购买权的，须提交已征询优先购买权、其他共有人明确放弃受让的佐证材料，并承诺登记办结后及时告知其他共有人换领不动产权证书。原不动产权证书无法收回的，登记办结后由不动产登记机构公告作废。

24.项目建设主体放弃权利的

项目建设主体因自愿放弃其名下的不动产权利申请注销登记的，应当出具书面承诺，明确该不动产作无主处置不会影响小区公共管理、落实物业服务日常管理衔接事宜。为防范权属争议及管理真空，由不动产登记机构就放弃权利事项现场公告（不少于15个工作日）无异议或异议不成立的，依法办理注销登记。

25.征而不拆房屋的登记

已列入征收范围的房屋，征收单位因新规划调整、临时利用等原因不作拆除，形成征而不拆情形，且补偿安置已全部到位、已由原权利人或征收单位办理注销登记的，由征收单位报不动产所在地政府同意并取得正式批复文件，在守住安全底线、明确地上建筑物不予拆除及产权归属的基础上，参照原证记载的用地性质、土地及建筑物用途、建筑面积等信息，明确涉税意见后，依规办理首次登记。

涉及土地用途调整、建筑物使用功能变更的，须先行取得自然资源等相关主管部门同意变更的书面意见并完善相关手续后，再办理不动产登记及换证。

四、工作要求

（一）强化历史补办项目全流程监管机制

建立不动产登记历史补办项目专项管理台账，对补办的历史建构筑物实行整体造册、逐一登记，明确项目位置、建设时序、补办事由、处置结果等关键信息，实现台账动态更新、全程留痕、闭环可溯。各职能部门严格对照法定职责，对纳入台账管理的项目实施常态化、精准化、全链条监管，确保各补办环节合法合规、风险可控、不留隐患。

（二）健全申请人诚信履约约束机制

加强对政府部门工作人员履职行为的全程监督管理，同步完善不动产登记申请人信用管理体系。对在手续补办过程中存在恶意串通、弄虚作假、欺诈造假等违法违规行为的，依法依规严肃追究相关单位及责任人的法律责任。对违规补办的历史建构筑物从严处置：已核发不动产权证书的，依法依规予以注销或公告作废；尚未办结登记手续的，立即中止补办流程。

（三）构建部门联动闭环推进机制

市、县级人民政府及相关职能部门要切实提高政治站位，牢固树立以人民为中心的发展思想，严格落实属地管理主体责任。健全完善政府主导、部门联动、专班推进、闭环督办的工作机制，有效凝聚自然资源、住房城乡建设、税务、财政、综合执法等部门工作合力，形成问题联查、事项联办、责任联担、成果共享的工作格局。坚持消化存量、严控增量、源头治理，协同推动不动产登记历史遗留问题高效稳妥化解，切实维护企业和群众合法不动产权益。

（四）严守登记办理合规底线清单

严格划定不动产登记禁止办理负面清单，坚决筑牢依法登记、合规办理的工作底线。严禁通过不动产登记将违法用地、违法建设行为合法化，严禁将符合正常建设审批条件的项目违规纳入历史遗留问题处置范围。对小产权房、违反永久基本农田管控要求、触碰生态保护红线的违规建设项目，一律不予办理不动产登记，坚决遏制违法违规建设增量，切实维护不动产登记工作的严肃性、权威性与公信力。

本意见自年月日起施行，有效期年。

自本意见印发实施之日起，《佛山市自然资源局印发佛山市关于解决不动产登记历史遗留及疑难问题的意见的通知》（佛自然资通〔2021〕7号）废止。本意见引用国家、省、市文件，以其最新规定为准。