西海蒙古史十一：善后禁约，蒙古封建领主制走向衰败

雍正二年春平定了罗卜藏丹津叛乱以后，川陕总督、抚远大将军年羹尧向朝廷拟奏了《青海善后事宜十三条》和《青海禁约十二事》两本奏章，提出了对青海执政施治的一系列建议。

在《青海善后事宜十三条》中，年羹尧除奏请对青海蒙古诸台吉分别功罪加以赏罚外，还对地方行政制度、划旗、会盟、贡市、朝贡交易、边防营汛、卫戍防御、移民、开垦屯种等项提出若干具体建议。提出仿照蒙古札萨克制度统编青海蒙古部落，原为蒙古所役属的藏族归属内地附近府县管辖而不再隶属蒙古部落，以及实行军事集权、建立祭海会盟制度、定例稽查喇嘛寺庙、限制其发展规模等建议。

在《禁约青海十二事》中，年羹尧提出了对青海蒙古的12条严格禁令，如“朝见进贡，定有期限”, “恪守分地，不许强占”,“差员商贾往过，不许抢掠”等等。清廷以年羹尧所奏建议条款为依据，陆续出台了一系列对青海历史产生重大影响的治理措施，其中包括改卫所制为府县制，在藏族地区推行千百户制度，整顿佛教寺院，对蒙古各部实行盟旗制度等等。通过这一系列措施，清廷强化了对青海地区的施政和治理，而青海蒙古社会的封建领主制便由此走上了衰败的道路。

调整地方建制

清廷平定罗卜藏丹津叛乱以后，将原来属于青海和硕特台吉管辖的中甸和喀木地方分别交给了云南和四川管辖，但重要的调整是西宁府的设置和西宁办事大臣的设立。

雍正三年（1725年），清廷改西宁卫为西宁府，仍属甘肃省管辖。改碾伯所为碾伯县，新设大通卫，西宁府下辖二县一卫，即西宁县、碾伯县和大通卫。西宁县境包括今西宁市、湟源县、互助县、海东市平安区和大通县桥头以南地方；碾伯县境包括今海东市乐都区、化隆县、民和县；大通卫（包括北大通）于雍正三年新设，并且筑有大通、永安、白塔三城。大通城在今门源县浩门镇，永安城在今门源县皇城乡，白塔城在今大通县老城关。

同年，清廷在青海设“钦差办理青海蒙古番子事务大臣”。由于青海牧业区地广人稀，蒙藏两族逐水草而居牧，经济社会等方面的发展都相对落后于内地。清政府面对这一现实情况，对这一地区采取了一种非常特殊的统治体制，既不把青海广大牧业区纳入到内地的行省体制中，但又将它看成是一个相当于行省的特殊的行政区域，由中央政府设置一个特殊的官职，即“钦差办理青海蒙古番子事务大臣”进行管理，简称“青海办事大臣”（雍正五年，清廷又在拉萨设立驻藏大臣，开始了对青藏各地的全面直接管辖）。

由于它的衙署设在西宁府城内，所以又称为“西宁办事大臣”。西宁办事大臣总理青海蒙古族和藏族聚居地区的一切行政与宗教事务，诸如管理蒙古王公、札萨克的封爵承袭以及藏族千百户头人的任免，各寺院活佛转世事宜；负责稽查各旗、各部落的户口、牧畜与田亩等；管理和控制蒙藏各旗与各部的茶粮贸易；受理蒙藏两族之间的各种纠纷和命案盗案等；协同陕甘总督、驻藏办事大臣、四川督抚等处置涉及青藏、甘青以及青川之间的有关事宜。办事大臣还拥有统兵之权。此外，定期查旗和主持会盟则为办事大臣日常管理的主要形式。

西宁办事大臣的人选大多是在理藩院散秩大臣、八旗护军统领、副都统以及各部院侍郎内产生，即由“规其谙练蒙古事务者，开列简用”。多由满族和蒙古族来充任，汉族极少任用。雍正时期，除办事大臣之外，另还设有一二名协理官员，乾隆元年（1736年）被裁撤。办事大臣下由理藩院差派司官、笔帖式等若干协助办理公务。

西宁办事大臣任期最初没有定制，至乾隆元年始定为三年一更。但也依照实际情况有超过三年才更换者，也有不满三年即更换者。

西宁办事大臣于雍正三年（1725年）正式设立，并铸给关防印信，乾隆元年正式在西宁府城设衙置署。蒙古正白旗人、副都统、散佚大臣达鼐被任命为第一任西宁办事大臣。此职位一直延续到清朝覆亡（1911年），历时186年。清代任此职位的先后有80余人。

加强军镇部署

罗卜藏丹津反清事件以后，清朝更加重视加强地方军事防御。在年羹尧的《青海善后事宜十三条》中，有4条就提到了军事力量的调整部署。雍正五年（1727年），在大通城（今门源县城浩门镇）设大通镇总兵官，标兵设左右两个营，共驻兵3800名。这时青海境内共设有西宁、大通二镇，兵员猛然增多。

雍正七年（1729年）十一月，清朝准备讨伐今新疆境内的准噶尔蒙古，为防止青海蒙古与准噶尔部联络，朝廷在青海蒙古各旗中挑选出1500名士兵，在尕斯口驻100名，柴旦木（今大柴旦）和察罕乌苏（今都兰县城）各驻400名，德布特尔（约在今格尔木市郭勒木德乡一带）驻兵600名。

雍正八年（1730年），清廷又筑循化营，驻军853名。稍后又在青海湖南岸、巴尔虎、大通河南北、果洛各要塞等地增加驻兵。雍正九年（1731年），清军讨伐新疆准噶尔蒙古，为了防止青海蒙古与准噶尔部联络，便抽调西宁、大通二镇的兵力备战，又从内地调来4600余名兵士驻防柴达木，同时命令青海蒙古各旗选练兵丁，集合上万名蒙古兵驻扎防戍，严密西宁周围军事防御。

这是清雍正年间青海地区规模最大的一次军事部署和兵力调整，年常驻兵达到近2万人。如此严密的设防，用意在于威慑青海的蒙古族和藏族，以期达到“蒙古不敢觊觎，藏民等也有所依仗”的效果。雍正九、十年间清廷还将从西宁、大通两镇等地抽调的绿营兵派驻在额色尔津（今都兰县宗加乡诺木洪村）、哈尔海图（今都兰县夏日哈乡）试办屯田，其兵士战时为武，平时耕作。

到了雍正十三年（1735年），随着新疆战事的结束和青海局势的平稳，将大通镇裁撤，降格为大通协。柴达木所驻的大部分清军也相继撤回，只是在额色尔津乌古汉城（今海西州诺木洪）、德布特尔（今格尔木一带）、依克柴达木（今海西州大柴旦镇）卡伦派驻100名绿营兵和200名蒙古兵轮流瞭哨，一年一换。

乾隆以后，随着青海和整个西部地区局势的平稳，再次将青海驻军进行调整裁撤，西宁镇常驻绿营兵11263名，镇所辖的分守营前后共有18个（不含标营和协营），即：西宁城守、北川、南川、贵德、威远、碾伯、起台、保安、循化、白塔川、永安、大通、丹噶尔、哈拉库图、镇海堡、巴燕戎、巴暖三川、亦杂石等营。其中的起台、保安、循化三营曾一度归河州镇管辖。清廷在不适宜设营的地方建汛，用以防守，汛兵守望的地方称为塘或卡，比如起台营所管辖的有打儿架等10多个塘，丹噶尔营所管辖的有纳隆等20个卡。

实行千百户制度

青海地区的藏族各部落原驻牧于青海湖周围和黄河两岸，17世纪上半叶，蒙古人徙居青海，青海各藏族部落除了被迫迁移逃亡的以外，其余大多数成了蒙古贵族的属民，为蒙古贵族纳租，受其役使。长此以往，在藏族中便形成了一种“但知有蒙古，不知有厅卫营伍官员”的局面。雍正初年清廷对青海实施直接管辖后，把藏族各部从和硕特蒙古的统治下分离出来，普遍推行千百户制度，并查田土、定贡赋、颁发《番例六十八条》，由朝廷直接实施管理。

在青海藏族各部落中，早在元代的时候就已经有了千户百户的官号，但正式确立并普遍推行千百户制度，是从雍正时候开始的。雍正四年（1726年），青海办事大臣达鼐会同西宁总兵官周开捷着手在藏族地区清查户口，划定地界，因俗设官，给各藏族部落首领分别授以土千户、百户等职。

规定每1000户委任一千户长，每100户委任一百户长，不足100户的设百长，千户之上又设一名总千户统管。当时总计委任千户、百户130多人，由西宁办事大臣衙门发给委札。千百户拥有征派赋役、支配草场、掌理诉讼等封建特权，并且还可以世袭。雍正十二年（1734年）以后，千百户的委任改由兵部执掌。清朝廷在青海藏族中推行千百户的工作直到道光年间才完成。

整顿藏传佛教寺院

宋元以后，在各族统治者的大力扶持下，青海地区藏传佛教得到了很大发展，到明末清初时达到了极盛，突出表现为寺院数量的急剧增加和僧员规模的大幅度膨胀。正如康熙年间将军郎谈的奏章中所描述的：番民无日不修庙寺，以至达到数千余所。西海境内之民，很少从事生产者几乎上万户。当时的许多史籍如康熙《河州志》《秦边纪略》等，在谈到河湟地区时也都记载道：“喇嘛最多、寺庙最盛”,“番僧甚多，所在动以千计。”

年羹尧也讲：“查西宁各庙喇嘛，多者二三千，少者五至六百。”寺院僧团是一个基本上不从事任何生产的纯消费群体，他们不仅需要广大信教群众提供大量衣食之资，而且各种宗教建筑和宗教活动也需要耗费巨额的社会财富。因此，富丽堂皇的寺院和地瘠民贫的社会形成了一种强烈的社会反差。这种僧团势力的发展，不仅仅只是表现在寺院数量的增加方面，更主要的是各大寺院的势力已经严重地渗透到了社会政治和经济领域，成为地方上一股强大的政治和经济势力。他们不仅役使蒙藏部众，让广大部众供其衣食，而且也参与到一些重大政治事件中。

雍正初年的罗卜藏丹津反清事件就反映了这一特点。受到和硕特蒙古贵族长期扶持的以青海塔尔寺、郭隆寺、郭莽寺等为主的一部分寺院公开参与罗卜藏丹津反清叛乱。这就促使清廷下决心允准年羹尧之奏，对青海地区藏传佛教寺院进行整顿。

清廷的整顿措施主要有四个方面：一是限制僧团规模，额定寺院僧侣人数。规定寺院规模不得超过200间，僧人多者200人，少者数十人，并且每年由官府稽查两次，命各寺首领僧人出具书面报告，予以存档；二是将各地藏族归于各地方政府管理，不再受寺院约束。规定寺院不许向附近部落收租要粮；三是制定僧人衣单口粮制度。寺院僧人所需的衣单口粮，由官府酌定发放。

每月除给以一定的口粮外，规定衣单银大喇嘛每月2两，小喇嘛每月1两；四是更正各寺院僧人名号。青海的大部分寺院在雍正以前一直保留着明朝发给的敕印，使用着明时的僧人名号。清政府此时虽然已经建朝80年，但还没有来得及对这些寺院和僧侣进行直接的统治，只是“羁縻而已”。罗卜藏丹津事件促使清廷加强对藏传佛教寺院和僧侣的管理。雍正五年（1727年），由达鼐会同周开捷条议批准，取缔明时所授、清初沿用的国师、禅师等名号，代之以僧纲、都纲等职衔，所有印诰上缴礼部，不准世袭。

经过上述整顿，使得各寺院都纳入了清政府的政治管理体系。然而即便如此，寺院的封建特权并没有被撼动，藏传佛教寺院政教合一的统治体系没有发生根本性改变。

可以说上述种种措施并没有改变清朝政府原有的扶持藏传佛教的基本政策，因为其整顿的目的仅仅在于消除不安定因素，即消除寺院势力过分发展对封建国家所造成的威胁，不让它继续成为政治上的异己力量，并能够更好地为清朝统治服务。因此早在奋威将军岳钟琪挥兵讨伐郭隆寺时，雍正皇帝就下令清军对三世章嘉活佛加以保护。

雍正五年（1727年）四月初八日佛诞日，清廷发布上谕“保护青海蒙藏所崇拜之剌麻教”[插图]且将缮黄遍贴各大寺院。雍正十年（1732年），又下旨将毁于战乱的郭隆寺和郭莽寺进行重新修复。赐额郭隆寺为“佑宁寺”，郭莽寺为“广惠寺”，并敕赐碑文。其他被毁的一些寺院也陆续重建并得到一定的发展。

而未遭兵燹的塔尔寺则在清廷的扶持下，逐渐发展成为与西藏甘丹寺、哲蚌寺、色拉寺、札什伦布寺和甘肃拉卜楞寺并列的格鲁派六大寺院之一。

实行盟旗制度

罗卜藏丹津事件以后，清政府对青海蒙古的善后措施主要体现在《禁约青海十二事》中，其具体措施在《青海善后事宜十三条》中有明确规定，包括分别赏罚（就是按事件中的功或过进行晋爵、革爵或降爵）、划界编旗、会盟朝贡等。其中最主要的就是对青海蒙古各部根据“宜分别游牧居住”的原则，依照内蒙札萨克，实行盟旗制度。

将青海蒙古各部编为29旗（札萨克旗），其中和硕特部21旗，牧地在大通河上游布隆吉尔、布哈河、柴集河两岸及河曲地区等；土尔扈特部4旗，牧地在河曲地区黄河东西两岸；绰罗斯（准噶尔部）2旗，牧地在青海湖东南；喀尔喀部1旗，牧地在青海湖南岸；辉特部l旗，牧地在柴集河东。依据清廷的设旗原则，除了和硕特21旗，其他上述四部八旗需独立编旗，“不许青海（指和硕特贵族）占为属下”[插图]，意在使其权不统属，“去其羽翼使权不统一，此清初之弱蒙政策也”。

另外有察罕诺门汗特别旗（也称白佛旗）1旗，牧地最初在循化边外，嘉庆二年（1797年）移居黄河以南今贵德和贵南一带。到嘉庆十三年（1808年），和硕特南左翼次旗因人丁缺少，被明令撤销，剩下28旗，另外加上察罕诺门汗旗，人们习惯上仍称为蒙古29旗。

在此依据现今的行政区划，将蒙古29旗牧地的分布情况作如下介绍：

今青海海南地区10旗，分别是和硕特南右翼末旗、和硕特南左翼后旗、和硕特南右翼后旗、和硕特南左翼次旗、绰罗斯南右翼首旗、辉特南旗、喀尔喀南右翼旗、土尔扈特西旗、土尔扈特南中旗、土尔扈特南后旗。

今青海海北地区7旗，分别是和硕特前左翼首旗、和硕特北右翼旗、和硕特西右翼前旗、和硕特东上旗、和硕特南左翼末旗、和硕特北前旗、绰罗斯北中旗。

今青海海西地区8旗，分别是和硕特西前旗、和硕特西后旗、和硕特西右翼后旗、和硕特西左翼后旗、和硕特北左旗、和硕特北左末旗、和硕特北右末旗、和硕特西右中旗。

今青海黄南地区4旗，分别是和硕特前首旗、和硕特南右翼中旗、土尔扈特南前旗、察罕诺门汗特别旗。

今青海果洛地区1旗，即和硕特南左翼中旗（拉加札萨旗）。

旗既是清朝封建国家体制内蒙古地区的军事行政单位，又是清最高统治者赐给蒙古封建主的世袭领地，同时也是一种生产和经济单位。白佛旗又同时具有宗教领地的性质。清朝于各旗之间划定地界，规定不许逾越占地和私自互相往来，不得互相统属。青海蒙古每150户编一佐领，不足100户为半个佐领，当时共有佐领“一百一十四个半”。

各旗旗长称为札萨克，每个札萨克下设协领、副协领、参领各1名。每协领又各设佐领、骁骑校1名，小博硕库4名。由于户口多寡不一，有的旗所编佐领多，为方便管理，则各增加副协领一员，两个佐领酌增加一个参领。最后将各旗合称为盟。盟平时不设盟长，规定每年农历七月十五日在察罕托罗亥（今青海共和县倒淌河乡境内）会盟一次（乾隆十六年后改为两年一次）。

会盟时，才选一名老成持重的长者充当盟长。各旗会盟必须在西宁办事大臣的主持监督下进行。会盟的时候除了举行祭祀青海湖神的仪式外，还集中处理一年内蒙古内部的重大事务。

道光三年（1823年）规定环湖藏族也参加祭海会盟。蒙古族、藏族共同会盟，有利于青海地区社会秩序的稳定。祭海制度一直延续到青海解放前夕。

清廷还对青海蒙古诸台吉的朝贡制度作了明确规定，规定各旗在王公台吉内派定人数，自备驼马，由边外赴京请安。还将进贡的人员分成3班，每班每3年进贡一次，周期为9年。当时的贡道为两条：南路经西宁、兰州、西安到北京；北路由青海经河西走廊进入河套，从居庸关或者北古口入北京。

贡物有骆驼和马匹，主要是马匹。清廷的回赐物品多为绸缎、甲胄、鞍辔、大刀、银器、布匹等。此外，根据形势变化的需要，将互市的地点由最初的那拉萨拉（日月山）改到丹噶尔（今湟源），时间也由原来的定期限改为不定期限。雍正五年（1727年）又在丹噶尔筑城。从此以后，丹噶尔代替原先的多巴和白塔儿，成为日益兴盛的民族贸易场所，被世人称为“小北京”。

清廷通过上述各种举措，使得“掌一旗之政令”的各札萨克虽然不失其封建领主的身份，但是他们已不再是过去那种集军政大权于一身的封建领主了，汗、浑台吉、岱青等名号均被废除；各旗间划定地界，不得互相统辖，不得私相往来，清廷把旗长，甚至主持会盟的盟长的任命权也牢牢掌握在了自己手中；定期轮班进京朝贡，意味着臣下对君主的定期朝觐述职。凡此种种，使得青海蒙古诸台吉成了清廷的臣属，再也不是傲居一方的领主了。

再联系到清朝政府在青海调整地方建制，设府置县、加强军镇、增设营汛，以及对宗教寺院的整顿和对藏族各部落实行直接管理等等，这些都表明从此以后，青海蒙古最终完全置于清朝中央政府的直接统治之下，青海蒙古社会进入了封建领主制的衰落阶段，曾经叱咤风云、驰骋青海草原的青海蒙古步入了日渐衰微的轨道。