中天华溥张宏波：国企治理中，经理层治理功能失效的常见问题原因

中天华溥张宏波：国企治理中，经理层治理功能失效的常见问题与原因

作者：中天华溥首席专家 张宏波

在国企治理体系中，经理层作为负责企业日常经营管理的核心执行机构，其治理功能失效会直接导致决策落地不畅、经营效率低下、风险管控薄弱等问题。要分析这一现象，需从“现象表现”和“深层原因”两个维度系统拆解，同时结合国企特有的产权属性、监管环境与治理结构特征展开。

一、经理层治理功能失效的主要现象

经理层的核心治理功能包括战略执行、经营决策、团队管理、风险防控、绩效达成五大维度，失效现象也围绕这五大维度呈现，具体可分为以下四类：

1.战略执行“虚化”：目标与落地脱节

“传声筒式”执行：经理层仅将国资委或董事会制定的战略目标简单拆解、转发，未结合企业实际制定可落地的实施方案，如未明确部门权责、时间节点、资源匹配计划，导致战略停留在“文件层面”。

执行偏差与半途而废：在战略推进中因短期利益（如追求季度营收）偏离长期目标，或因遇到市场变化、部门阻力时轻易调整方向，最终战略“流产”，例如某国企规划的“数字化转型”因投入大、短期见效慢，推进 1 年后不了了之。

缺乏执行反馈机制：未建立战略执行的动态跟踪与复盘机制，无法及时向董事会反馈执行中的问题（如政策限制、资源缺口），导致战略与经营实际脱节。

2.经营决策“低效化”：要么“越权”要么“缺位”

决策“畏难”与“拖延”：因国企“容错机制”不健全，经理层对涉及创新、投资、人员调整的决策过度谨慎，担心“担责”而反复请示、拖延决策，例如某地方国企对新业务合作的审批，因怕“踩线”耗时 6 个月仍未定论。

“越权决策”或“逆向决策”：从另一方面看，部分经理层绕过董事会，擅自决定超出权限的事项（如大额投资、重大资产处置）。或为迎合营业收入、利润等短期考核指标，做出压缩研发投入、延迟设备维护“牺牲长期利益”的决策。

决策依赖“行政指令”：因国企与政府部门的特殊关联，经理层常需优先执行行政任务，如配合地方招商引资、承担非盈利性公益项目，导致经营决策偏离企业市场化目标，资源被非经营事项占用。

3.团队管理“松散化”：权责与激励失衡

“一言堂”与“内部人控制”：总经理或核心高管权力过度集中，团队成员（主要指副总经理、部门负责人）缺乏话语权，导致决策单一化、内部意见被压制；部分经理层甚至形成 “利益小圈子”，任人唯亲、排斥异己，破坏内部治理生态。

权责边界模糊：经理层内部未明确分工，出现“有事没人管、出事没人担”的推诿现象。比如某国企因质量事故追责时，生产、质检、销售部门互相推卸责任，最终不了了之。

激励约束“双弱”：一方面，激励机制与经营绩效脱钩，最常见的现象是薪酬“旱涝保收”，与企业利润、市场份额关联度低，导致经理层缺乏干事动力。另一方面，约束机制“软执行”，对经理层的绩效考核流于形式，未达标者仅“口头批评”，无实质处罚，无法倒逼经理层履职。

4.风险防控“形式化”：合规与管控脱节

风险管控“走过场”：经理层虽主导建立了风控流程，但实际执行中却“简化步骤”，并不严格遵守风控要求，导致经营决策失误、法律纠纷等风险。

缺乏“主动防控”意识：企业仅关注“合规性风险”，如是否符合监管政策，忽视“经营性风险”，如市场需求变化、供应链断裂。对已暴露的风险处理滞后，导致风险扩大，忽略了合规风险是最底线的风险这一基本特征。

内部监督“失效”：经理层对内部审计、纪检部门的监督存在“抵触心理”，甚至干预监督工作，向其隐瞒经营数据、阻止审计查账，导致监督机制无法发挥“纠错”作用。

二、经理层治理功能失效的深层原因

国企经理层治理功能失效，并非单纯的“个人能力问题”，而是产权属性、治理结构、监管机制、市场化改革不彻底等多重因素共同作用的结果，核心可归结为以下四类：

1.产权与治理结构层面：“所有者缺位”导致权责失衡

国企的产权归“全民所有”，但实际由国资委等部门代行所有权，形成“委托 - 代理链条过长”的问题：

“所有者缺位”导致监督弱化：国资委作为国资“代理人”，难以像私人股东那样深入参与企业经营，对经理层的日常履职监督很难完全到位，导致经理层在经营决策过程中“自由裁量权”过大，容易出现“内部人控制”。

董事会与经理层“权责边界模糊”：部分国企存在“董事兼任总经理”的情况，导致“决策层与执行层不分家”—— 既当“裁判”又当“运动员”，无法形成有效的权力制衡，经理层的执行行为缺乏独立监督。

“党委会、董事会、经理层”权责衔接不畅：虽明确“党管干部”原则，但部分企业未清晰界定党委会“把方向、管大局、保落实”与经理层“谋经营、抓落实、强管理”的边界，导致要么党委会过度干预经营决策（如直接审批具体业务），要么经理层绕过党委会决策，两者衔接出现“断层”。

2.选人用人与激励机制层面：“行政化导向” 抑制市场化活力

国企经理层的选拔、激励仍带有较强的“行政化色彩”，与市场化企业的“能力导向”脱节：

选人用人“行政化”导致经理层能力与岗位不匹配：部分经理层成员由政府部门调任，而非通过市场化招聘，虽具备丰富的行政经验，但缺乏企业经营管理能力，不懂市场运营、财务管控，导致“想干事但不会干事”。

激励机制“平均化”导致动力不足：国企薪酬体系受“工资总额管控”限制，经理层薪酬与企业绩效、个人贡献的关联度低，部分国企高管年薪与企业利润的弹性系数仅 0.3，远低于民企的 1.5-2.0。同时，“中长期激励”（如股权激励、员工持股）覆盖面窄、力度小，无法绑定经理层与企业的长期利益，导致经理层“重短期经营、轻长期发展”。

容错机制“不健全”导致不敢干事：国企对经理层的“问责导向”远强于“容错导向”，尤其是在创新、投资等领域，一旦出现失误，即使非主观故意，也可能被追责，甚至受到党纪处分、职务调整，导致经理层“多干多错、少干少错、不干不错”的保守心态。

3.监管与考核层面：“指标错位” 导致行为扭曲

国资委对国企的监管与考核，直接影响经理层的经营行为，但部分考核指标设计不合理，反而导致经理层治理功能偏离目标：

考核指标“短期化、单一化”：过度侧重“营收、利润、资产负债率”等短期财务指标，忽视“研发投入、市场份额、ESG（环境、社会、治理）”等长期发展指标，倒逼经理层采取“短视行为”（如压缩研发、变卖资产以美化短期利润）。

监管“重合规、轻效率”：监管重点集中在“是否符合政策要求”，如国有资产不流失、党建合规，对“经营效率、决策质量”的监管不足。同时，监管方式以“事后检查”（如年度审计）为主，缺乏“事前预警、事中跟踪”，无法及时纠正经理层的失效行为。

“多重监管”导致协调成本高：国企同时接受国资委、审计署、纪检监察部门等多主体监管，部分监管要求存在交叉甚至冲突（如国资委要求扩大投资，审计署要求控制风险），经理层需花费大量精力应对监管检查，反而无暇聚焦经营核心工作。

4.市场化改革层面：“政企不分”残留导致角色冲突

尽管国企市场化改革已推进多年，但“政企不分”的残留问题仍未完全解决，导致经理层“双重角色冲突”：

“行政任务”挤压“经营任务”：国企常需承担政府交办的非盈利性任务（如保障民生供应、承接地方公益项目），这些任务往往无明确的资金补偿，却需占用大量人力、物力，导致经理层无法集中资源推进市场化经营（如某地方国企因承担低价供水任务，每年亏损数千万元，无力投入水厂升级）。

“行政干预”影响经营决策：部分地方政府为追求 GDP、就业等政绩，会干预国企的经营决策（如要求国企投资本地低效项目、限制国企裁员），经理层需优先服从行政指令，而非基于市场规律做决策，导致经营行为“非市场化”。

“退出机制”不畅通：国企经理层多为“体制内身份”，即使经营不善，也很少被“市场化解聘”，多为平级调动或退休，缺乏“能上能下、能进能出”的市场化退出机制，导致经理层“缺乏危机意识”，履职动力不足。

三、总结

国企经理层治理功能失效，本质是“体制属性”与“市场属性”矛盾的集中体现 。一方面，国企需承担国有资产保值增值、服务国家战略的责任，需接受较强的行政监管与党的领导。另一方面，作为市场主体，又需具备市场化的决策效率、激励机制与风险管控能力。

要解决这一问题，需从“治理结构、激励机制、监管方式、市场化改革”四方面协同发力：明确“党委会、董事会、经理层”的权责边界，建立“市场化选人用人 + 中长期激励”机制，优化“短期与长期结合、合规与效率并重”的考核体系，同时进一步厘清政企关系，让经理层既能“守好国有资产的底线”，又能“放开手脚参与市场竞争”，最终实现治理功能的有效落地。