民办学校资金和账户监管政策是否适用于营利性学校？

近期，笔者思考了一个事关民办学校资金和账户监管的重要问题，即 ，民办学校资金和账户监管措施是否同样适用于营利性学校呢？笔者之所以提出这个问题，是因为笔者关注到，截止目前一些省、市及地区出台的关于民办学校资金和账户监管的规范性文件中，对于适用对象的问题存在与上位法规定不一致的情形。故笔者认为有必要在此进行分析和探讨，以和相关部门及人士商榷。

01. 省、市、地区出台的相关文件

上海市教育委员会关于印发《上海市民办学校银行账户管理办法》的通知”（沪教委规〔2023〕3号）（2023年12月27日）

第二条（适用范围）在本市实施学历教育、学前教育的民办学校，其银行结算账户（以下简称“银行账户”）的开立、变更、撤销和使用，适用本办法。

第八条（账户备案）民办学校开立、变更、撤销银行账户的，应当在取得《开户许可证》或者相关业务凭证后的5个工作日内，将《民办学校银行账户备案表》报本级教育行政部门备案。

民办学校接受教育行政部门年度检查时，应当如实提供基本存款账户开户行出具的《已开立银行结算账户清单》。

《云南省民办学校财务管理及办学资金监管办法（试行）》（2023年8月24日）

第二条 在本省行政区域内，经各级政府及教育行政部门审批设立，面向社会举办的民办幼儿园、小学、初中、高中、中等职业学校、高等学校（以下简称民办学校），适用本办法。法律、行政法规、政策规定另有规定的，从其规定。

第二十条 实行监管账户制度。民办学校应当明确资金监管专用账户（以下简称监管账户），与托管银行签订账户监管协议，明确委托监管内容、信息推送、免责条款等，由托管银行对监管账户进行监管，并向教育主管部门报备。民办学校经政府部门备案（批准）收取的学费（保教费）、住宿费等费用、财政补助资金、财政奖励资金等全部纳入监管。民办学校应当通过监管账户收取学费（保教费）、住宿费。

民办学校新开设银行账户的，应当经学校决策机构审定，账户开设完成10个工作日内报教育主管部门备案。

湖南省教育厅等六部门“关于进一步加强民办学校资金监管工作的通知”（湘教发〔2022〕48号）

“本通知所称民办学校，是指经教育部门审批设立的民办幼儿园、普通中小学校、中等职业学校、普通高等学校、非学历教育 高等学校和其他文化教育培训机构(面向普通中小学生、幼儿园儿童开展培训的校外培训机构按国家其他规定进行监管)。

一 、 切实加强资金监管

(一)账户开设。民办学校应当在符合条件的银行以学校名 义开设银行结算账户(以下简称银行账户),在本通知印发之日起2个月内，非营利性民办学校将所有银行账户报教育主管部门备案，营利性民办学校将全部银行账户抄报教育主管部门。……自本通知印发之日起， 民办学校新开银行账户，须同步与银行签订监管协议将账户纳入监管，并在15日内将新开账户报教育主管部门备案或抄报教育主管部门。

(二)账户监管。建立统一的湖南省民办学校资金监管平台，公开招标委托一家银行进行监管平台建设和日常运营，省市县三级按照审批管理权限分级对民办学校银行账户实施监管。民办学校须按要求与教育主管部门、银行签订委托资金监管协议，明确委托监管内容、信息推送、免责条款等。民办学校开设的学校账户全部纳入监管平台进行监管，学校开户银行为委托资金监管账户开设银行。

从以上上海、云南、湖南出台的相关文件中可以看到，上述省市对于民办学校账户监管的政策，在适用对象上，均未区分营利性和非营利性学校，其账户均被纳入了监管范围。虽然湖南省的文件中表述了“非营利性民办学校将所有银行账户报教育主管部门备案，营利性民办学校将全部银行账户抄报教育主管部门。”，似乎在管理方式上存在不同，但随后又规定“民办学校开设的学校账户全部纳入监管平台进行监管”。更为重要的是，在上述云南和湖南省的相关规定中，不仅将包括营利性和非营利性民办学校的银行账户都纳入了监管范围，而且其中关于资金监管的相关内容也未区分营利性和非营利性学校，例如大额资金支出监管、预算监管和最低风险保障金监管等。

不仅如此，在笔者所检索到的一些地方政府和区县政府出台的关于民办学校资金监管的规范性文件中，均和上海、云南、湖南有相同的规定内容，例如武汉、成都、宁波、廊坊等地区。篇幅所限，在此不再一一列举。

02. 《民办教育促进法实施条例》相关规定

《民办教育促进法实施条例》

第四十四条　非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在有关主管部门备案的账户。有关主管部门应当对该账户实施监督。

营利性民办学校收入应当全部纳入学校开设的银行结算账户，办学结余分配应当在年度财务结算后进行。

从上述规定可以看到，《民办教育促进法实施条例》第四十四条规定的是，非营利性民办学校应当使用备案账户，且有关主管部门应对该备案账户进行监督；但并未规定营利性民办学校的银行账户应进行备案，更未规定有关部门应当监督营利性民办学校的银行账户。笔者想再次强调的是，《民办教育促进法实施条例》作为民办教育行业的重要法规，亦是前述上海、云南、湖南以及其他一些地方政府和区县政府出台相关民办学校资金和账户监管文件所应当依据的上位法，相关地区所出台的行政规范性文件，其内容是绝不能和上位法相抵触的，更不能减损公民、法人和其他组织的权利。

正如笔者约一年前所撰写的《》一文中，已指出某些地区对于营利性民办学校是否能够进行抵押或担保行为的规定，与《民法典》是相抵触的。迄今，该问题并未得到纠正的同时，关于民办学校资金和账户监管的地方性规范性文件亦出现同样的问题。笔者不得不再次质疑，前述地区所出台的相关民办学校资金和账户监管的规范性文件是否同样存在为相关主管部门“自创权限”、减损营利性民办学校合法权益的问题？

笔者在《》一文中，已列明出台相关规范性文件的一些地方人民政府，早已出台了各自地方的行政规范性文件制定和管理办法，均已明确规定行政规范性文件在没有法律法规依据的情形下，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的事项。不仅如此，国务院早在2018年就出台了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），该文件规定：

（一）严禁越权发文。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责，严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件。要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；……不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；……

但令人遗憾的是，在具体落实的过程中，上述规定并未真正、严格的得以贯彻。

基于以上，笔者认为，前述相关地区所出台的关于民办学校资金和账户监管的规范性文件，将适用对象扩大到了营利性民办学校的规定，是不符合《民办教育促进法实施条例》第四十四条的规定内容的，存在与上位法相抵触的问题。

最后，笔者想强调的是，营利性民办学校虽属于民办学校的范畴，但同时其作为公司法人（营利性法人），必然应当具备公司法人的基本特征、享有公司法人的基本权利。营利性民办学校的主要特征不仅包括收费实行市场调节价、办学结余可以分配，同时也应当包括其运营行为市场化、公司管理自主化等。且虽然营利性民办学校亦应当接受相关主管部门的管理，但“管理”不等同于“监管”，在营利性民办学校合法合规运营的前提下，如果其银行账户、资金支出等重要权益事项和非营利性民办学校完全等同，那营利性和非营利性的划分，似乎也并没有那么的清晰和必要了。

笔者认为，对于民办学校资金和账户监管政策，同样应当明确区分营利性和非营利性学校，进行分类和差异化管理，而不宜“一刀切”的进行统一监管。与此同时，地方人民政府和有关主管部门，在出台相关行政规范性文件时，亦应当审慎的进行合法性审查，避免出现与上位法相悖的抵触性规定。

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文源 | 丰乐法苑（2024年09月27日）

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