深化财税改革，激发内生动力 | 封面专题

文/中欧国际工商学院教授盛松成、国联基金多策略投资部研究员金辉

财政体系作为社会经济形态的重要组成部分，也必将在经济发展的波澜中适应与调试。2023年12月，中央经济工作会议明确提出“谋划新一轮财税体制改革”。本文建议新一轮财税改革可以围绕预算制度、税制结构、转移支付、债务风险管理和现代财税制度等多个方面展开，并以补短板为关键手段增强经济动力，从而实现经济高质量发展。

马克思在《资本论》第一卷序言中曾指出，“社会经济形态的发展是一种自然历史过程”。财政体系作为社会经济形态的重要组成部分，也必将在经济发展的波澜中适应与调试。尽管财政体系经常被视为中国的基本制度框架之一，给人以稳定之感。实际上，中国的财政体系是不断演进和发展的，而非固定不变。2023年12月中央经济工作会议明确提出，要深化重点领域改革，其中“谋划新一轮财税体制改革”的部署广受关注。对于财税体制，党的十八届三中全会已经给出了很高的政策定位，“十四五”规划、党的二十大报告以及去年的中央经济工作会议都针对财税体制的改革做了深入规划与部署。由此可见，财税体制改革势在必行。

财政体系变革的根源是地产形势的变化

2023年7月24日中央政治局会议曾明确指出，当前房地产市场供求关系已经发生重大变化。从均衡发展的角度来看，我国未来不可能再通过房地产大幅拉动经济增长。随着我国地产告别旧的发展模式，逐渐步入新的常态，财政模式的变化也将如期而至。

总体来看，我国财政的四本账在记账方法上虽看似独立，但并非完全隔绝，而存在着相互关联与一定的资金流动。例如土地出让金主要纳入我国财政的第二本账，即“政府性基金预算”中，但它却是“四本账”收入的重要组成部分。得益于财政“四本账”之间的灵活调配机制，土地出让金不仅有助于维持各本账的平衡，还能使这种平衡不被破坏。因此，土地出让金在我国财政体系中的重要性不言而喻。

从土地出让金规模来看，自2015年的3.1万亿元至2021年的8.5万亿元，我国土地出让金规模呈现出持续上升的趋势，这表明过去几年我国财政对土地出让金的依赖程度不断提高。自2022年以来，国有土地使用权出让收入累计同比增速持续位于负区间，2022年该增速为-23.3%，2023年为-13.2%，降幅虽有所收窄，但增速仍处在历史低位。从土地出让金占财政总收入比重来看，2019年以前该比重均值约为28%。自2020年开始这一比重逐渐下降。通过月度累计数据计算，2023年该比重进一步降至26.7%左右。与此同时，2021年我国住宅销售面积达到15.7亿平方米的历史峰值。根据我们的预测，2025年及未来较长时期这一销售面积将稳定在8.5亿平方米左右，这将直接导致土地出让金的减少。而本轮房地产市场调整是趋势性的，土地出让金的下滑是可以预见的。因此面对如此大规模的财政收入下滑，财政体制的调整与变革势在必行，这也是我们必须面对的客观现实。

财政体系变革的另一原因是地方城投平台问题凸显

城投平台属于政府投融资平台，其设立之初的目的主要是缓解地方财政压力。我国地方政府的负债通常是为了推进城市的基础设施建设，而基建的资产回报率通常不高，因而难以抵消负债端的利息收益。按照微观逻辑来看，当主体的资产回报率低于利息的预期收益率时，金融机构便不愿意出借资金。但实际上，金融机构依然存在借款意愿，这其中的原因除了背后的政府信用外，更多的是缘于以土地出让金为核心的微观运行模式。在现实中，很多地方政府举债项目是通过土地的价值资产抵押向金融机构融资，然后再通过土地出让金作为偿付，形成“土地抵押—城市建设—土地升值—土地出让—完成偿付”的运行模式。因此，当我国地产告别高增长时代，地方政府的债务压力也随之显化。

从短期来看，防范地方政府债务风险是当务之急，特别是隐形债务的化解。2023年12月，全国财政工作会议重点指出“要严格落实既定化债举措，加大存量隐性债务化解力度，坚决防止新增隐性债务，健全化债长效机制，有效防范化解地方债务风险”。鉴于城投平台主要从事公益性或准公益性项目，自身造血能力普遍偏弱，偿债能力也持续下降，债务大多仅通过借新还旧来偿还，因此应当重点防范地产市场走弱所造成的潜在性债务违约。

从中长期来看，城投平台必将迎来全新的转型升级阶段，主要涉及三个转型方向。首先，对于资产质量较差的企业，将采取破产清算、兼并重组等措施，逐步降低债务规模。据城投公司公告显示，2023年城投整合事件已超300家，覆盖26个省份，表明该类企业已在全国范围内处于整合重组的大趋势之中。其次，推动市场化转制，明确城投公司与政府之间的关系。由于地方政府刚性兑付的取消，城投公司的融资将更加依赖市场化手段，例如发行资产证券化产品以及开启股权融资模式等。最后，从原有的投融资平台属性逐步向政策性投资类平台转型，通过控股或设立产业基金等方式，将资金定向投放至拥有政策支持的关键产业，如战略性新兴产业。当然，这不仅要求城投平台具备专业的投资能力和健全的风险控制体系，同时必须坚持市场化运作的原则。

通过以上转型方式的考察可以预见，城投平台的转型升级可能会面临诸多困难。首先，原有的业务范围和运营模式可能会发生变化，需要更加灵活和高效的财政资源配置机制加以支持。其次，鉴于政策定位的转变，城投平台将不可避免地迎来更大的市场竞争压力和经营挑战。若新一轮财税体制改革减轻了城投平台及其相关企业的税负，进而使得平台运营成本得到有效缩减，将会助推平台尽快提升市场竞争力，进而有效完成转型。最后，新一轮财税体制改革将构建更加公平、透明、可预期的营商环境，激发市场活力和创造力，这将有利于平台吸引更多的投资和市场资源，推动加快转型升级步伐。因此，为了配合城投平台的转型升级，新一轮财税体制改革是必然之举......

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文章来源丨《清华金融评论》2024年4月刊总第125期

本文编辑丨周茗一

责编丨丁开艳、兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

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