【专项债券研究】文旅项目专项债申报手册（简版）

前言：

文旅产业是典型的投资大、回报周期长的行业，文旅产业在投资过程中仅依靠自身的盈余积累很难满足发展需要。这两年疫情影响下旅游景区经营困难，文旅项目面临当前业务恢复缓慢、时间上不确定性更高等问题，使得银行贷款融资难度增大。中央为缓解新冠疫情带来的经济下行压力，通过发行专项债投资基础设施建设，以带动实体经济上下游发展稳定GDP增长，专项债券融资已经成为文旅产业重要融资渠道。

一、政策路线图

自2015年4月财政部关于印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》以来，关于文化和旅游领域专项债券在相关政策中一直处于“若隐若明”状态，缺乏核心政策支撑。

2020年5月1日，文旅部办公厅印发《关于用好地方政府专项债券的通知》，要求各地文旅部门要主动与所在地财政、发展改革等部门沟通对接，争取将文化和旅游行业纳入各地地方政府专项债券重点支持范围。从《通知》的文字表述可见，文旅行业在国家政策中虽属于支持和鼓励领域，但在实际操作层面并未有效纳入各地政府专项债券重点支持范围，处于自发争取的范畴。

2021年2月9日，文化和旅游部办公厅印发了《文化和旅游部办公厅关于进一步用好地方政府专项债券推进文化和旅游领域重大项目建设的通知》通知明确将文化旅游领域作为新增专项债券的重点投向。通知的印发，明确了文旅项目属于专项债重点投向，为文旅项目专项债申报明确了方向。

2022年7月25日，人民银行、文化和旅游部日前联合印发《关于金融支持文化和旅游行业恢复发展的通知》（以下简称《通知》），提出要进一步拓宽文化和旅游企业的融资渠道，加大对符合条件的文化和旅游企业发行债券的支持力度。探索建立文化和旅游企业资产及产品评估体系，支持盘活文化和旅游企业资产。

二、发行规模

目前以旅游纾困、乡村振兴等为名目的专项债比较多。

2018年，北京泓创智胜咨询有限公司主导发行了全国第一只旅游扶贫专项债券—宣汉县巴山大峡谷旅游扶贫开发建设项目，自此拉开了文旅专项债的发展序幕。

根据专项债券信息网统计数据，2021年文旅专项债共发行1294个批次，1037个文旅项目获批，共发行1348.10亿元，是2018年发行金额的15倍。伴随着过去两年的高速增长，市面上符合专项债要求的文旅项目越来越少，增速明显放缓。截至9月份，2022年文旅专项债发行数量为1487个，发行规模为1150.92亿元，集中在江西省、广东省、四川省、新疆维吾尔自治区和重庆市。其中江西省发行规模占比达8.98%，广东省发行规模占比达8.08%，四川省发行规模占比达7.95%。

图表1：2018-2021年文旅专项债发行统计

三、建设内容

根据《文化和旅游部办公厅关于进一步用好地方政府专项债券推进文化和旅游领域重大项目建设的通知》，专项债券支持的文旅项目建设内容具体如下：

1、国家重大区域发展战略有关项目、国家文化公园建设相关项目。

2、产业集聚区建设及旅游公共服务保障设施建设：文旅综合体、旅游产业园、特色小镇。

3、旅游公共服务保障设施建设。建设内容包括：游客咨询中心、区域性旅游应急救援基地、城市旅游集散中心和集散分中心（包括集散点）、旅游交通引导标识系统、旅游数据中心。

4、重点景区基础设施建设：景区到交通干线的连接路、景区内道路、景区内步行道、停车场、厕所、供电设施、垃圾污水处理设施、消防设施、安防监控设施、解说教育系统等。

5、文化类建设项目：博物馆建设、支持历史类、艺术类、科技类、综合类博物馆新建和改扩建项目。

6、生态文化旅游、乡村休闲旅游、红色旅游专项债、旅游扶贫开发建设专项债、旅游基础设施建设专项债等。

《通知》提出要重点关注服务国家重大区域发展战略有关项目、国家文化公园建设相关项目及产业集聚区建设、旅游公共服务保障设施建设、重点景区基础设施建设、博物馆建设等项目。优先安排在建项目。

四、负面清单

除了要规避全国专项债券通用的禁止性内容，包括各类楼堂馆所、形象工程、政绩工程、主题公园、城市景观提升、城市大型雕塑、文化庆典、主题论坛等等之外，文旅项目申请专项债券不得出现以下内容，具体如下:

1、不安排博物馆以外的文化类项目，如档案馆、文化艺术中心、图书馆、文化广场等；

2、不得安排非A级景区内的旅游项目；

3、不能出现大规模城市基础设施和城市提质“亮化”等内容；

4、不能出现宗教商业化项目或酒店、客栈、民宿等旅游地产类项目；

5、不得安排已竣工或临近竣工项目。

五、专项债券基本要求

除了投向要求外，项目自身还要符合以下硬性条件：有一定收益的公益性项目；必须是政府投资项目，申请主体必须是职能部门或国有企业；项目收入可以覆盖债券本息、且覆盖倍数不低于1.2倍；不超过总投资的80%（符合政府投资项目的最低资本金比例要求）。从2021年开始中央到地方对地方政府专项债券项目申报的成熟度、投向要求管得越来越严。

六、文旅项目的谋划思路

从目前文旅产业专项债券项目的申报情况来看，部分地区项目谋划不到位，缺乏项目规划和顶层设计，直接生搬硬套，“一窝蜂上”、复制拿来是一些文旅项目的写照。文旅项目同质化严重，缺乏差异与个性，项目落地实施难。同时重投资轻运营、重硬件轻软件，这也是地方政府和文旅开发企业的通病。

在项目谋划过程中要注意科学施策，因地制宜。按照企业生命周期理论和实际操作经验，景区在运营十几年后，往往就进入衰退期或二次创业期。如果不想让景区被市场淘汰，那么在景区衰退期到来之前，景区开发商的重点工作有两项：第一，积极创新、更新景区产品，不断提升硬件质量，植入适应当时市场需求的特色产品和服务设施，使其在某一区域保持新颖性、独特性和唯一性，使景区产品保持活力；第二，利用或引入智能化管理手段，不断提升管理和服务水平，重视游客体验和互动，用先进的服务手段适应未来年轻游客对管理和服务的需要。所以，文旅项目的谋划要集中在文旅项目的核心功能的迭代和基础服务能力的提升上，通过产品与服务的升级来增强景区的吸引力，保持景区产品新颖性和独特性。

运营是文旅项目的核心。运营是市场倒推条件、环境和场景下的产品内容的运营，没有产品，任何营销活动都无法落地，景区经营注定不能持久。当前大多数文旅项目运营集中在销售（景区旅游产品、服务的售卖）和管理（景区运营计划制定），忽视了景区产品和旅游服务的更新。景区运营需要遵从市场规律，从吸引力打造，到市场需求下的主题产品设计、游憩路线、景观提升、建筑设计，再到建造、运营管理等，需要一个完整的旅游景区规划设计架构。

总评：文旅企业中有很多轻资产公司，融资渠道比较狭窄，主要是通过银行抵押贷款等方式融资。文旅产业有很好的长期价值，运营后会有稳定的现金流，因此比较适合债券融资。这种低成本资金可有效解决文旅项目运营难以覆盖资金成本的压力，同时专项债可覆盖规划、设计、咨询、建设等方面内容，能有效带动文旅产业链企业恢复。通过政策扶持，拓宽文旅企业直接融资渠道，优化企业债务资本结构，对企业的长期发展有积极意义。

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