【实务研究】基层央行预算绩效管理与应用研究

作者| 宋亚飞 供职于中国人民银行克什克腾旗支行

责任编辑| 杨琪

编者按：全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。党的十九大报告明确提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。中国人民银行作为我国的中央银行，积极推进预算绩效管理改革实践，部分基层央行已经探索预算绩效全过程管理，并取得初步成效。本文通过分析新形势下中国人民银行实施预算绩效管理的现状及存在的问题，结合当前中国人民银行系统会计财务工作转型要求，提出积极的应对策略。

什么是预算绩效管理？

预算绩效管理主要包括目标管理、监控管理、评价管理、反馈和应用管理等方面。绩效目标的设定应与实际情况结合，并且能够实现。目标设定之后，应对预算绩效执行过程进行监督。监督主要包括对绩效运行信息定期采集、对绩效目标开展情况进行跟踪管理和督促检查。预算年度终止后，预算评价部门要及时对结果进行评价，并对评价结果进行反馈和应用。一是要根据绩效评价结果，不断完善制度，改进预算绩效管理过程；二是将结果作为后续年度预算资金安排的基础，倒逼相关部门优化资源配置；三是将绩效评价结果作为年度个人业绩考核的重要依据，提高相关人员责任心。

中国人民银行系统预算绩效管理发展历程

预算绩效管理最先起源于西方国家，自20世纪80年代在西方国家广泛实施并取得明显成效以来，逐步在世界范围掀起了推行预算绩效管理改革的浪潮。21世纪初，绩效管理的理念开始引入我国,经过近20年的发展，已经逐步渗透到财政资金的各个部门和预算管理的各个层面,对财政管理活动产生了深远影响。从预算绩效管理在中国人民银行系统的实践情况来看，大致可以分为三个阶段。

起步探索阶段（2011～2013年）。中国人民银行总行于2011年10月在《关于进一步加强人民银行财务管理的通知》中首次提到，要积极探索项目资金考核机制，有效降低行政成本，提高资金使用效益。2012年，要求辖内分支机构选择一个规模不低于1000 万元的项目作为试点绩效目标管理。2013年，要求分支机构扩大绩效目标管理范围到本单位项目支出规模的20%。

逐步发展阶段（2014～2017年）。2014年，中国人民银行制定《关于2014年度预算绩效试点有关工作的通知》，选定2个行政事业类科目为试点项目，正式部署分支机构开启绩效评价试点工作。2015年，绩效评价试点项目数量扩大，同时开始着手绩效指标体系建设，并首次提出促进绩效管理与预算编制、执行、监督有机结合。2016年，预算绩效目标范围覆盖到所有项目。

2017年，中国人民银行预算绩效工作实现了3个首次：一是首次与费用预算指标同步下达绩效试点项目；二是首次在年度中间开展了全部项目支出的绩效目标执行监控，并初步建立了执行监控指标体系；三是首次要求项目实施单位对全部项目支出开展绩效自评。

预算编制中，也首次提出了绩效公开和评价结果应用的工作要求。在总行印发的《中国人民银行会计财务工作转型规划（2016～2020 年）》和《中国人民银行会计财务工作转型实施方案（分支机构和所属企事业单位部分）》中，均将预算绩效管理作为重要组成部分和工作任务纳入工作转型要求。

全面发展阶段（2018年以来至今）。在这一阶段，预算绩效管理迈入了提质增效阶段，确立了以结果为导向的预算绩效管理模式。

2018年中国人民银行总行提出积极引导业务部门有效参与绩效自评工作，提升业务管理与绩效管理融合度。总行下达项目支出绩效评价指标体系，逐步建立符合中国人民银行履职实际的绩效评价指标体系。

2019年中国人民银行总行制定《中国人民银行预算绩效管理办法（试行）》，从制度层面明确业务部门绩效管理职责，要求将预算绩效管理与预算管理同步规划、同步实施、相互配合，并要求各分支机构逐步将预算资金的重大政策和重大项目全面纳入预算绩效管理，将预算绩效管理从项目支出拓展到本单位整体绩效管理。

2020年中国人民银行各分支机构结合实际，陆续制定本单位预算绩效管理相关制度或实施细则。至此，中国人民银行预算绩效管理按下了快进键，横向覆盖所有部门，纵向上贯穿各级机构，在实践中不断完善适合中国人民银行履职特点的预算绩效管理体系。

基层央行预算绩效管理存在的问题

经过近10年的发展，中国人民银行预算绩效管理从无到有，从个别试点到全面铺开，整体上取得了较大进展，并在一系列关键性难题上取得了重大突破。但与预算绩效管理内在要求和实施宗旨相比，仍然存在不少问题和不足，需不断探索加以解决。

横向协作环境有待提高。预算绩效管理组织机构相对健全，但业务部门职能未充分发挥，在落实绩效管理各环节具体工作中，尚未形成领导机构统筹协调、会计财务部门监督指导、业务部门执行推进的工作合力。

一是预算管理观念重资金使用合规性，轻效益性。绩效评价只对资金使用情况进行分析，在对预算执行情况进行评价、对职能部门进行考核时，也往往关注取得的成绩、忽略付出的成本。二是预算绩效管理观念尚未得到普遍关注与重视。预算绩效管理工作在较大范围内仍被认为仅是会计财务部门的事，业务部门局限于“要我怎么做”，而不是“我要怎么做”，造成实际工作中绩效评价工作成为财务部门的单方面行为，导致预算绩效的评价结果与预算决策的结合度不高。

绩效评价指标和方法有待完善。一是个性指标缺失。基层央行在绩效评价环节采用总行设定的通用、共性指标，反映基层单位实际的个性、特殊指标几乎没有，在此基础上得出的绩效评价结论是否符合基层行履职实际有待商榷。二是绩效评价程序不完善，未能贯穿财务管理全过程。预算支出绩效评价工作仅在次年一季度对上年项目支出开展绩效评价，未对预算支出的全过程实施跟踪评价，未建立定期回顾绩效的程序，绩效评价工作中存在重结果轻过程的现象。从近年的项目支出进度事实看，部分项目支出存在前慢（前10个月，个别接近0%）后满（100%）年前“冲关”情况。纵观全年情况，前 10 个月因预算没有执行，预算绩效近乎为 0。所以，预算绩效评价结果，存在“浮夸”成分。

预算绩效评价结果实际应用不充分。绩效评价结果应用是实施全过程预算绩效管理的目的和落脚点，它能促进绩效评价工作不断改进和完善，也是对预算执行成果的最终反映，对部门下一周期的预算安排有着重要的参考价值。基层央行开展项目绩效自评工作得出结果，形成绩效评价报告，但是对绩效评价结果的应用却相对较少，比如绩效评价中预算绩效管理中的成绩、发现问题对各环节的责任人尚未形成直接激励和约束，评价结果也未能与预算管理其他环节密切衔接，直接影响预算分配与预算执行考核结果。在绩效评价结果缺乏反馈和应用的情况下，预算绩效评价工作往往流于形式，既影响了预算绩效评价的权威性，也制约了预算绩效评价工作的深入开展，无法实现真正的闭环管理。

预算绩效管理缺乏信息支撑和人才保障。一是尚未建立起预算绩效管理的数据信息平台。在数据的采集、处理分析上存在一定的困难，无法满足各个层面、各个部门对各类不同性质的资金支出开展综合、全面评价的要求，影响绩效评价结果的质量。二是预算绩效管理缺乏复合型岗位人才。预算绩效管理往往跨部门、跨领域，工作环节多、业务量大、涉及面广、技术性强，现有会计人员数量和专业水平尚不能满足绩效管理工作全面开展，预算绩效管理高质量工作要求难以保证。另外，预算绩效管理对会计人员的信息整合能力也提出较高要求，目前岗位要求相适应的复合型岗位人才相对缺失，也制约了预算绩效管理作用的有效发挥。

国外中央银行预算绩效管理机制借鉴

美国央行预算绩效的评价与考核方法。美联储主要采用两种方法进行预算绩效的评价与考核：一是平衡计分卡，根据评级制度来评价工作成果，具体分为两个维度：一个是成效维度，即评价项目是否完成了预期目标；另一个是进展维度，即评价任务是否在规定期限内完成。二是项目评级工具，即通过一些政府预算绩效管理与评价问题和参照体系评估项目的设立目的、设计、规划、管理情况、结果和责任。根据参照体系提出的评估建议，对问题答案进行打分，按“有效、基本有效、一般、无效”四个级别确定项目等级，从而对项目有效性作出客观评价。

英国央行预算绩效管理工作。英格兰银行依照《公共服务协议》开展预算绩效管理工作，目标包括四个方面：一是通过制定三年支出规划提高央行支出的相对稳定性；二是为确保短期支出项目不会挤占资本性投资，需将经常性预算与资本性预算分开；三是编制资金预算，提高支出的计划性和可控性；四是建成使评估可量化的绩效目标管理体系。英格兰银行首先对预算计划目标的执行情况进行自评，其次将自评结果交审计部门审核，然后提交国会，最后由财政部根据审核结果对各行政部门进行考评，考评结果将成为下年度预算分配的依据。

澳大利亚央行预算绩效制度。澳大利亚中央银行根据《预算诚信法案》有关内容建立预算绩效制度，通过战略规划、目标与产出框架、平衡计分卡等多种方法开展绩效管理工作。具体到预算绩效编制，分五个步骤进行：一是明确想要实现的绩效结果，二是确定实现这些绩效结果需要的资源，三是制定绩效管理目标，四是完成绩效管理目标，五是评估目标的实现效果。

加拿大央行预算绩效制度。加拿大银行采用标杆测试法，以具有类似业务的优秀私营部门或中央银行为标准，对货币印刷与发行、人力资源管理和信息技术服务支出项目采用标杆测试法进行评估，并成立了由学术界和美联储专家组成的委员会，对其经济研究项目进行评价。

推进基层央行预算绩效管理的建议

健全预算绩效管理机制。一是加大预算绩效管理宣传力度，增强预算绩效意识。利用内部网站、工作简报等形式，积极宣传预算绩效管理，增强预算绩效意识，培育绩效管理文化，为预算绩效管理创造良好的氛围环境。以绩效管理的权威性和约束力将绩效管理理念贯彻到日常预算管理工作中。二是建立和完善绩效评价相关管理办法，明确各单位各部门绩效管理职责。各基层行应构建预算绩效管理决策机构、会计财务部门、资金使用部门三方协同的运行机制，明确各部门的工作职责。赋予财务部门在预算绩效管理中更多的权力，强化财务部门和资金使用部门的主体责任。加强财务部门和业务部门的沟通协调，提高数据的精准性和科学性。三是落实绩效管理责任，建立全过程问责机制。通过问责把绩效管理各环节打牢扎实，对预算绩效管理履职不到位和绩效评价结果不好的相关部门和人员追究相应责任，把绩效管理理念在规范严谨的具体工作中深入到各部门以及各员工。

完善绩效评价程序，贯穿财务管理全过程。绩效管理需要全程了解项目支出的动态情况。在全过程监督的基础上，及时分析部门预算编制、执行的情况，并对发现的问题及时纠正。一是在编制部门预算环节上确保预算编制的规范性。重点分析、核查预算编制的合理性、可行性，剔除不合理数据，确保预算编制的规范、科学;二是在预算执行环节上及时调整。关注预算执行是否符合既定目标，如有偏差，应及时采取措施。事中可调整的事项，应责成相关事权部门及时修正; 无法事中纠正的，事权部门在事后应进行原因分析，为今后强化预算管理提供参考。三是在项目实施进度的关键节点上加强跟踪管理。预算管理委员会要听取各事权部门报告各项目资金使用和绩效目标完成的进度情况，将总体绩效目标分解落实到过程跟踪管理之中。

加强绩效评价结果应用，建立有效考核评价机制。规范绩效目标申报、审核程序和流程，逐步实现将通过绩效目标审核作为纳入项目库的前置条件，并开展以绩效监控、绩效自评和绩效评价为重点的全过程预算绩效管理，使支出的考核结果与工作业绩考核挂钩，进一步完善内部约束和激励机制。一是建立绩效评价结果与预算管理相结合机制。将绩效评价结果作为预算编制和预算分配的重要依据，并与预算定额标准体系建设相结合，合力提升预算管理精细化水平。二是建立绩效评价结果反馈机制。通过纳入年度考核、进行问责约谈等形式，利用绩效评价结果督促相关部门改进管理，提升效能。预算绩效管理改革的核心理念是“花钱必问效，无效必问责”，如果不对部门花钱的绩效情况进行实质性的问责，这个导向作用就难以发挥，各个部门也不会真正重视起来。三是适时建立绩效评价结果公开机制。推进绩效信息公开，增强预算绩效管理透明度，搭建本单位职工和社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受单位职工和社会各界监督。

加快预算绩效管理信息化建设和人才队伍建设。一是推进绩效管理信息化建设。依托中国人民银行内部网络，通过系统接口导入或直接提取的方式收集包括财务管理信息在内的全行各类业务系统数据，建立起完善的预算绩效管理信息数据整合平台，提高对预算绩效数据信息的处理能力。随着数据平台的推广应用，逐步附加其他功能，如适时披露项目开展、绩效评价等信息，接受公众监督，促使相关主体进一步改进管理。二是重视专业性人才建设。通过“走出去”、“请进来”等方式加强对绩效管理人员的培训力度，建立“以老带新”的领学机制，对预算绩效全过程管理的机制理论与实务操作进行全面讲授，着力提高从业人员的专业素质。