上海“绿卡”新政

居住证积分制改革系老龄化下的“刚性需求”？

在等待了多年之后，来自河南安阳市的张芳终于有机会解决儿子在上海的“异地”入学问题了。

这得益于上海居住证管理制度的改革。

经2013年5月20日上海市政府第9次常务会议审议通过，《上海市居住证管理办法》（以下简称《管理办法》）于2013年7月1日起施行。按照这一办法，取消了原有制度中的居住证分类，而以积分制度取代。达到120分积分标准值的持证人，可享受子女教育和社会保险等方面相应的公共服务待遇。

张芳，2005年自武汉一所电子类大专院校毕业后，虽然在上海工作结婚生子，但户口问题一直未得到解决。

“引入积分管理，突出了能力和贡献的导向，为平凡岗位的普通劳动者提供了一个融入渠道。”在6月19日上海市政府举行的《管理办法》新闻发布会上，上海市发改委总经济师翁华建说。

由此，上海也成为中国首个对外来人口全部采用居住证积分制管理的城市。

“这种操作手法至少看上去更加符合现代城市的管理理念，也在某种程度上冲淡了以往户籍改革政策中浓厚的功利性。上海的政策可以说给了人们一个新的视角，在今后的户籍改革中，更多地考虑人的付出和人的期望值。”上海市人口和计划生育委员会党委委员副主任孙常敏如是认为。

积分制的希望

在6月19日的新闻发布会上，上海市人力资源和社会保障局副局长毛大立称此次上海居住证实施积分制度是“从条件管理向积分管理的进步”，并指出希望为“长期合法稳定就业、居住的来沪人员建立透明而且稳定的预期”。

据时代周报记者了解，此前实施的居住证制度按照申请人的不同分为居住证A、B、C证，A证为国内人才引进类居住证，审核实行按照要素计分制，C证则是一般居住证，针对普通外来从业人员—包括投靠亲友类、就业类、临时类等。而对于留学人员实行人才引进类居住证B证。

在此前上海市对引进人才居住证的管理办法中，“条件”十分明确：具有本科以上学历或特殊才能的国内外人员，在上海工作或创业。而持有上述《居住证》的人员，其《居住证》的有效期在一定年限以上的，可以申请子女在本市就读；符合上述规定的境内人员的子女，取得本市高中毕业文凭的，可以参加上海卷统一高考，报考本市部委属高校、在外地有招生计划的市属高校或者民办高校。

正是本科的学历“条件”门槛，令来沪已经多年的“大专生”张芳一直未能获得上海居住证。

“按照最新的办法，我们可以通过申请居住证解决子女就学和医疗保障等问题，慢慢地还有希望落户上海。”毕业之后一直在张江科技园工作的张芳告诉时代周报记者。大专毕业积50分，43岁以下的最高可以达到30分，缴纳社保一年还能积3分，修改后的居住证《管理办法》给了张芳希望。

120分的标准，积分管理是可谓此次上海居住证改革的最大亮点。按照《管理办法》，整个积分指标体系，由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标四部分组成。

“积分构成显示，两类人士受到上海欢迎。一类是拥有良好教育背景，属于城市稀缺专业的专业人士，他们可以获得上限最高的积分。另一类是企业家与投资者，在加分指标中，投资纳税或带动本地就业指标最高100分。”知名财经分析人士叶檀对时代周报记者指出。

除此之外，紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员等条件都可以获得相应加分。

按照规定，分值决定子女就学达到积分标准的持证人，同住子女可以按照上海市有关规定，在上海参加高中阶段学校招生考试、普通高等学校招生考试。配偶和同住子女也可以按照上海有关规定参加社会保险，并享受相关待遇。

“拥有居住证的人士与上海本地户籍人士拥有基本相同的公共服务，居住证与户籍含金量相差不大，可以替代户籍使用。拥有居住证者不必放弃老家的田地、社保等等，相当于同时拥有两份保障。”对于改革之后居住证的“含金量”，叶檀分析道。

“从人数上来看，因为这个积分达到标准规定分值的持证人数肯定会比原有的人才居住证人数要增加，那么相应的随迁的子女参加中高考人数也会一定增加。”毛大立的话给了如张芳一样在上海工作的很多人信心。

老龄化下的“刚性需求”

合法稳定居住以及合法稳定就业便具有了申办条件，大大增加了申请的覆盖面。

“尽管居住证和户口之间还有很大的不同，但是对于人们普遍关心的子女教育和社会保险等问题，上海居住证积分管理能起到示范、引导作用。从目前我掌握的数据看，按照新的规定，将会有30万人左右会符合要求，而今后每年申请居住证的人口则由原来的2万左右增加到4万左右。”上海市人口学会一位不愿具名的学者告诉时代周报记者。

“近年来，随着来沪人员总量不断增加，为了更好地发挥居住证制度在保障来沪人员合法权益方面的作用，实行居住证积分管理，明确来沪人员的权利和义务，帮助来沪人员更好地融入上海。”上海市政府法制办高级法律专务江子浩如此介绍这次《管理办法》出台的背景。

上海交通大学教授陆铭也对时代周报指出，户籍政策放宽，一方面有助于促进公平，外来流动人口给城市作出了贡献，自然应该更公平地享受到城市公共服务；另一方面还能促进经济增长和社会和谐发展。但是在不少专家看来，城市人口老龄化和社保透支才是推动改革的重要原因。

“这次改革一方面呼应了国家推进城镇化，加快户籍改革的战略决策。中国户籍制度最难啃的骨头在直辖市，上海的动作意味着户籍制度整体改革终于开始。另一方面也是应对城市日益加剧的人口结构老龄化。” 上海大学社会学教授顾骏对时代周报记者指出。

据顾骏介绍，2012年，上海市户籍人口老年人数量367万，占比高达25.4%，老龄化势头迅猛，高龄化也呼之欲出。

自从2002年4月1日上海停办蓝印户口逐步转为“居住证管理”之后，人口的老龄化给上海带来了诸多社会问题，首当其冲的是上海社保。据了解，户籍人口长期负增长和人均寿命上升，使得60岁以上的老人超过了户籍人口总数的20%。

在2009年上海“两会” 期间，前上海市委书记俞正声就透露，2008年上海的社保基金严重穿底，超过17%的财政资金被用于补贴社保开支，总数达到170亿元以上。而近三年来，这些情形并未明显好转。

“如果不引入年轻人口以改变年龄结构，上海将长期受困于老龄化，60岁以上人口将于2030年增加到500万之多。届时上海老龄化程度将超过日本，社保透支的情况也将‘越来越严重’。”中国人口学会副会长、上海社会科学院经济研究所所长左学金曾撰文说。

按照上海官方数据，2011年全市常住人口为2347.46万人，没有上海户籍的900万人常住人口中，80%以上年龄不足39岁，这与本地人口老化恰成对比。换言之，他们缴纳的社保费用将大大充实上海的社保基金。

120分门槛仍过高

“这次上海居住证的改革是典型的拿来主义。”在叶檀看来，向高学历人才和企业家倾斜的《管理办法》与德国、加拿大的技术移民和资金移民的手法颇为类似。

毛大立也坦言《办法》的形成主要经过了国际国内比较借鉴、系统设计、实测模拟和专家论证听取意见等过程。

“一个正义的、可行的并且稳定的户籍改革，至少是一种有益的尝试。”叶檀分析道。

“上海作为一线城市，作为人口流入大城，马上彻底取消非农户口，肯定不现实。因为户口还是居住证的名称改变容易，提供大量均等的公共服务不是一个城市马上能承受的。”上海交通大学特聘教授陆铭也对这次改革评价很高。

事实上，正是如此自从6月19日新闻发布会之后，人们普遍对上海的做法持肯定态度。

并非没有批评的声音，上海大学社会学教授顾骏就是其中之一。在顾骏看来，120分的标准明显过高。

“普通农民工如果学历不高，那积分就少得可怜。尽管工作年限增加会带来积分，但一年只有2分，而过了40岁后，最高不过30分的年龄积分每年还要倒扣2分，什么时候能积满120分。”顾骏说。

这意味着原来被挡在A证之外的大部分人仍没有机会，尤其是对于那些农民工来说。“更严重的问题是，对于上海这样的城市来说，有急需大量的公共服务如环卫等。既然城市日趋老龄化，那么低端服务的需求肯定水涨船高，为什么对从事这些行业的来沪人员还要设置那么高的门槛？”顾骏进一步质疑。

在顾骏看来，如果各地都采用这种自我本位的“准入门槛”，中国的城镇化岂不应该改称为“精英城镇化”？值得一提的是，除了上海居住证施行积分制改革之外，其他一些城市如广州深圳也曾推行过100分制的“积分入户”改革。

对此，叶檀指出，“上海积分制的做法值得鼓励，却没有解决关键的问题”。

“首先，以政府所需的专业技术人才打分，未必能够筛选出市场真正需要的紧缺人才。最终，上海得到高分的是那些拥有高学历的亦步亦趋的高级打工人才。其次，投资移民拉动就业可以获得高分，但真正的企业家早已是国际人士，这座城市应该给予创业者以足够的关注，不然很难拉动当地就业。”叶檀解释。

尽管非议被刚性需求所掩盖，但对于上海、深圳等大型城市来说，对城市“绿卡”进行积分的开放心态，已经走在了北京等地之前。