波多黎各让税300亿，占国民总产值35%，成富豪避税天堂？

2025年，波多黎各政府以税收支出的形式让渡了30927百万美元，约占国民生产总值的35.3%，这一比例高于国际平均水平。所谓税收支出，是指税法中的免税、扣除、税收抵免以及优惠税率。换句话说，这就是国家放弃征收的财政收入。

开放空间组织近日向媒体提交了一份研究，题为《迈向税收支出评估方法：概念基础、制度框架与波多黎各的经验启示》。这项研究以财政部编制的《2025年波多黎各税收支出报告》为基础。

开放空间执行主任、经济学家丹尼尔·桑塔马里亚·奥茨表示，他们围绕波多黎各通过税制提供税收支出的问题，已经持续讨论了十多年。2017年，开放空间就提出，波多黎各需要了解、公开并分析这些税收抵免的成本。

开放空间对《2025年波多黎各税收支出报告》的分析，出发点是一个明确前提：透明固然必要，但并不足够。尽管这份报告提供了有价值的信息基础，下一步仍然是对这些数据展开评估。开放空间指出，目前共有436项税收支出，估算成本为31百万美元。

该组织负责人强调，真正需要追问的是：“我们如何确保每一项税收抵免都能带来相应收益，并且社会所承担的成本与其提供的服务相称？”这正是这份报告所要讨论的问题。报告由开放空间公共政策分析师威尔玛丽·德赫苏斯、数据分析师尼察·阿戈斯托·贝坦科特，以及分析师布赖恩·罗萨·罗德里格斯共同完成。

德赫苏斯表示，这并不是开放空间第一次发布有关税收支出的报告。这部分未进入国库的资金，实际上是在预算之外运作，因此往往不会被视为直接成本。但在预算政策中，它又被当作经济发展战略的一部分来使用。“税收支出本身并不是坏事，但必须接受评估。”

她特别提到，从波多黎各政府发布的《2025年波多黎各税收支出报告》可以看出，税收支出自2017年以来一直在上升。2017年为22344百万美元，到2025年增至30927百万美元。她表示，尽管在国际压力之下，许多国家被迫将税收支出作为经济发展策略之一，但波多黎各的情况尤为特殊，因为这类支出约占国民生产总值的33.3%，与其他国家相比属于相当高的比例。

报告列出了436项税收支出，但其中只有79%估算了各项支出的成本，却没有进一步评估，也没有说明国家究竟因某一项具体税收支出而少收了多少。开放空间表示，他们的分析让税收支出问题变得更为可见，也有助于逐项梳理这些支出，从而把波多黎各放到全球范围内比较，并观察其在国民生产总值中的位置。

德赫苏斯说：“可以看到，波多黎各拥有全球规模最大的税收体系之一，甚至可能就是最大的。”开放空间的分析列出了一张涵盖26个以上国家税收支出的图表，波多黎各位居首位。图表中包括俄、荷兰、芬兰、瑞典、英国，以及本地区的多米尼加共和国、墨西哥、秘鲁、美国和巴西。

这位公共政策分析师表示，在《2025年波多黎各税收支出报告》中，首先应当承认的一点是，自2017年那份报告以来，新增纳入了一些税收支出项目。这并不意味着它们此前不存在，而是过去没有被写入报告。例如劳动税收抵免，虽然这项抵免自2009年起就已实施。

她还指出，报告纳入了截至2030年的五年期预测。财政部此前发布的前两份报告并不包含这一预测，而这类预测本可作为预算工具使用。不过，德赫苏斯强调，由于这份报告是在预算编制期之外发布的，因此立法机构无法将其作为预算决策工具使用。她说，这正是开放空间希望重点强调的问题之一，即让这份税收支出报告真正发挥作用，成为预算工具。

在这一点上，她也承认，政府曾在2022年做过第一次评估尝试。当时经济发展与商业部发布了一份报告，对部分税收支出进行了评估。但她认为，那次尝试更多停留在会计层面，而非社会层面。波多黎各并不是美国唯一拥有税收支出、也不是唯一报告税收支出的司法辖区。在这份名单中，波多黎各排在宾夕法尼亚州、新泽西州、密西西比州、佛蒙特州之前，夏威夷则位列最后。

德赫苏斯强调，无论是与其他国家还是与美国各州相比，关键差别在于：所谓“估算”，只是说明某项税收支出花了多少钱，本质上仍是对国家税收流失规模的描述性统计，而不一定呈现这项支出所带来的全部收益。换言之，真正能为税收支出提供正当性的，是其产生的总体收益是否与成本相匹配，是否真正为波多黎各带来了回报。

而这需要结合国家发展的多项社会和经济因素来分析。德赫苏斯表示，开放空间进一步转向研究国际组织在全球范围内采用何种方法来衡量税收支出。这些方法有一个共同点，就是都要衡量税收支出的有效性、效率和公平性。为此，需要追问：这项优惠的真实财政成本究竟是多少？它是否实现了设立时所追求的公共政策目标？

与直接财政支出相比，这种机制是否更有效率？她指出，将税收支出分析纳入预算过程，有助于看清这些问题，也能看清究竟是谁从中受益。

开放空间在审视《2025年波多黎各税收支出报告》时，为了判断税收支出是否实现其目的，选取了三项支出进行分析。选择标准是支出规模，因为这三项合计占到波多黎各当前已报告税收支出的74.4%。

按照开放空间的说明，第一项是税收支出项目214，即1997年第135号法、1998年《财政激励法》、2008年第73号法《促进波多黎各经济发展的经济激励法》，以及2019年第60号法B副标题第6章。该税收支出项目汇集了主要工业激励制度下给予的税收优惠，包括对持有法令企业适用的优惠所得税率及其他豁免。

《2025年波多黎各税收支出报告》将其2025年的成本归为14681，2030年的预测成本为16066百万美元。开放空间还提醒，其中一个值得注意的现象是，2030年的预测数字已经升至416百万美元，这是一项持续上升的税收抵免。

第二项是税收支出项目7。它对应的是对某些个人收入的广泛豁免，这些收入不适用替代性基本税，也不会通过个人所得税申报表中的表格申报。

第三个例子是税收支出项目90，即2012年第22号法《鼓励投资者个人迁往波多黎各法》。《2025年波多黎各税收支出报告》将其2025年的成本归为2537百万美元。与《2024年波多黎各税收支出报告》相比，这一估算税收支出增加了三倍，后者为667.3百万美元。

开放空间特别指出，这项激励措施一直是公共和政治讨论中最受关注的项目之一，因此，对它的评估可能会直接影响有关改革、延续或重新设计投资者居民税制的决策。

德赫苏斯表示，开放空间认为，这几项税收支出规模最大，也构成了国家放弃征收收入中的主要部分。合计来看，这些税收支出占《2025年波多黎各税收支出报告》所识别税收支出的三分之二，即64.5%。拟纳入评估的三项税收支出中，有两项惠及个人，即税收支出项目71和项目90。第三项税收支出项目214的规模则明显高于另外两项之和。

这些成本是否合理？分析师布赖恩·罗萨·罗德里格斯提出的核心问题正是：这些税收支出的成本是否合理，这些激励措施是否实现了目标，是否具有正当性。

和其他同事一样，他承认，如果使用得当，税收支出可以成为经济发展的工具。但他也提出异议称，就波多黎各的国内生产总值而言，这里的税收支出数量更多，因此必须检验这些支出是否真的带来了更多就业和更高工资。他说：“就目前掌握的报告和税收支出信息而言，我们无法断言这些税收支出实现了法律通过时设定的目标，因为根本不存在那样的评估。”

罗萨·罗德里格斯提出的建议包括：每年应在3月之前发布《波多黎各税收支出报告》，以便为年度预算编制提供依据；建立定期审查机制，评估税收支出是否真正发挥作用，因为并非所有优惠措施都设有时限，这取决于法律批准时的具体规定；此外，还应根据财政规模，启动对已经识别出的三个优先组别的评估程序。

开放空间执行人员阿塔韦拉·梅迪纳表示，他们希望把这项研究提交给财政部、立法机构，甚至财政监督委员会。其目的是让这些建议在制定公共政策时得到考虑：“这是我们组织职能的一部分。”