推动行政复议制度精细化 促进化解行政争议主渠道目标实现——专家学者解读新修订的《中华人民共和国行政复议法实施条例》

记者|潘巧

责编|张晶

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近日，新修订的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《条例》）正式公布，将于2026年7月1日起施行。作为2023年全面修订的《中华人民共和国行政复议法》的核心配套法规，《条例》旨在细化行政复议法有关规定，健全完善行政复议体制机制，实质化解行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，营造法治化营商环境。司法部负责人、多位专家学者从不同维度解读了此次修订的亮点与意义。

拓宽复议受理范围，失信惩戒教育纠纷纳入救济范围

司法部负责人介绍，行政复议是政府系统自我纠错的监督制度和解决“民告官”行政争议的救济制度。《条例》围绕发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，明确行政复议申请范围，将更多行政争议吸纳并化解在行政复议程序中。

据了解，在行政复议的受理范围上，《中华人民共和国行政复议法》第十一条采取“14+其他”模式，列举了14项可复议事项，并设置“其他行政行为侵犯其合法权益”兜底条款。不过，该兜底条款适用情形未明确界定，实践中存在受理标准模糊问题。

《条例》扩充行政复议受理范围，将对列入严重失信主体名单决定或者失信惩戒措施不服，对教育行政部门就学校开除学籍和退学处理决定作出的申诉处理决定不服，对学位授予单位不受理学位申请、不授予学位或者撤销学位行为不服等情形纳入行政复议范围。

中央党校（国家行政学院）一级教授、博士生导师胡建淼认为，被纳入失信“黑名单”、实施失信惩戒等举措对当事人权利的影响往往重于一般的行政处罚，但此类措施因未被正式定性为“行政处罚”而不受《中华人民共和国行政处罚法》的规制。《条例》明确它的可复议性，对于全面保护公民、法人或者其他组织的合法权益非常重要。

黑龙江大学校长、教授王敬波分析，失信惩戒并非直接惩罚违法行为，而是基于信用状况的一种管理措施，我国行政处罚法并未将其明确列举为行政处罚，实践中由于认识不一致，受到失信惩戒当事人的合法权益难以得到救济，《条例》将其明确纳入行政复议受理范围，对于进一步规范失信惩戒措施，保障行政相对人合法权益具有重要作用。

此外，王敬波认为，此前对教育领域开除学籍和退学处理决定作出的申诉处理决定等行为的法律属性不明确，由此引发的行政争议救济渠道并不清晰，不同地区的处理也不一致。《条例》将影响当事人受教育权的两种主要决定明确纳入行政复议范围，有助于促进依法治教，推动学校治理法治化，助推教育强国建设。

胡建淼也认为，《条例》首次确立了对学生开除学籍和退学处理的程序规则，不仅适度扩展了行政复议的范围，而且关注到学校自主管理与教育行政部门对学校监督的分工与衔接。

细化行政机关自我纠错程序，激活源头解纷功能

行政机关自我纠错是行政系统内化解行政争议的重要途径。《条例》细化了被申请人自行纠正违法行政行为的程序，促进争议先行化解。根据《条例》的规定，作出行政处罚决定的行政机关收到申请人提交的行政复议申请后，认为行政处罚决定违法或者不当，需要自行纠正的，应当自收到行政复议申请之日起5个工作日内按照法定程序，采取撤销、变更行政处罚决定等方式予以纠正，并将有关情况告知申请人和行政复议机关。

胡建淼介绍，行政机关的自我纠错，是指一个行政机关作出某个行政行为之后，事后发现该行政行为“错误”，原作出行政行为的行政机关通过撤销、撤回、变更等方法纠正自己原先所作行政行为的法律制度。由于宪法和有关组织法未对行政机关的自我纠错权作出规定，因而关于行政机关是否具有当然的自我纠错权以及如何纠错一直存在争议。

胡建淼认为，《条例》不仅肯定了行政机关的自我纠错权，设定办理时限，还设置了“自我纠错”与“行政复议”之间的衔接关系，旨在发挥行政机关的自我纠错在解决行政争议中的作用，是《条例》的一大亮点。

王敬波同时关注到，《条例》明确要求行政复议被申请人应当指定1至2名工作人员作为代理人参加行政复议，不得仅委托律师担任代理人。王敬波认为，行政机关工作人员参与行政复议可直面群众诉求，有利于消除当事人的对立情绪，增强互信，找准行政争议根源，推动和解、调解，实质性化解行政争议。同时，对于案件审理中暴露出的行政执法问题，倒逼行政机关自行纠错。

突出行政复议委员会作用，提升复议公正性与专业性

《中华人民共和国行政复议法》2023年修订时，在第五十二条增设行政复议委员会，是该法的一个亮点。行政复议委员会是由相关政府部门、专家、学者等参与，可为办理行政复议案件提供咨询意见的专门组织。

司法部负责人介绍，《条例》健全行政复议委员会制度，明确行政复议委员会主任、副主任由本级人民政府、本级行政复议机构负责人等担任，强化对行政复议工作的领导。

中国社会科学院法学研究所国际法研究所联合党委书记、研究员，中国法学会行政法学研究会副会长兼秘书长李洪雷认为，行政复议作为行政机关内部监督与公民、法人和其他组织权利救济的重要机制，其政治保障的根本任务就是确保行政复议工作始终服务于推进国家治理体系和治理能力现代化大局。《条例》明确行政复议委员会主任由本级人民政府负责人担任，这一安排将行政复议工作提升到政府核心议事日程，确保复议工作在党委领导下的政府工作全局中得到统筹推进。

中国政法大学法治政府研究院副院长、教授，国家监察与反腐败研究中心主任曹鎏认为，《条例》从组织法层面进一步明确了行政复议机关、行政复议机构以及行政复议委员会的职责定位。为防止“官官相护”，《条例》建立了行政复议委员会实质运转制度，设置严格的程序规则，能够在制度上形成对行政复议委员会功能虚化弱化的防范，将引入外部专家的超脱中立专业优势与内部层级监督有机融合，在激发行政机关自我纠错动力的同时，有助于提升复议审理组织的专业性与公信力，为推进“看得见的正义”夯实了主体保障。

细化规范性文件附带审查制度，强化“红头文件”监督

规范性文件俗称“红头文件”，是行政机关实施行政管理的重要依据，其合法性直接关系到广大人民群众的切身利益。规范性文件附带审查，是从源头规制“红头文件”、防范违法行政的重要制度。《中华人民共和国行政复议法》第十三条对规范性文件附带审查的范围和程序作出基本规定，《条例》在此基础上进一步补充了审查程序和标准。

《条例》明确，申请人在对行政行为提出行政复议申请时尚不知道该行政行为所依据的规范性文件的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请。

王敬波介绍，规范性文件附带审查制度为公民、法人和其他组织提供了一个强有力的法律武器，用于维护自身合法权益，并对行政机关的行政行为所依据的规范性文件进行合法性监督。实践中，由于行政机关制定的规范性文件公开程度不高，尤其是行政管理具有较强的专业性，行政相对人未必对行政机关作出的规范性文件非常了解。《条例》明确附带审查规范性文件的时间，强化以案促治，对于充分保障行政相对人合法权益，实质性化解行政争议具有重要意义。

胡建淼认为，《条例》不仅为事后知晓文件依据的申请人开通审查申请通道，还进一步细化合法性审查标准，清晰界定“超越权限”“违反上位法”等认定标准，使规范性文件审查标准更加清晰。

此外，司法部负责人介绍，《条例》在加强行政复议指导和监督方面，规定行政复议机构在行政复议工作中发现法律法规、规章、规范性文件实施中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书。曹鎏认为，行政复议建议书制度的细化完善，使行政复议在前端溯源治理层面发挥了由点及面的源头预防效能。李洪雷也认为，行政复议建议制度的确立，使行政复议不再局限于个案纠错，更成为推动制度完善和执法规范的重要抓手，实现了从“个案正义”向“制度正义”的法治文化跃升。