17万人因欠费被停水，美国底特律水费危机，竟是种族博弈的恶果

从2026年7月开始，底特律居民将支付更高的水费和污水处理费。这是因为，大湖水务局于2026年2月25日一致投票决定，上调其客户的水价5.8%、污水处理费4.26%。该机构在2025年也曾以相近幅度提价。

在大湖水务局最近一次费率听证会上，居民谈到自己难以跟上公用事业账单的上涨。对于整个大湖水务局系统中的低收入用户来说，费率上调会加剧一场根深蒂固的用水可负担性危机。

未来几年，公用事业账单很可能还会继续上涨，原因是大量基础设施已接近使用寿命终点，升级维护成本不断增加。

公用事业账单是公共供水和污水处理系统最主要的收入来源。然而，底特律水务与排污部门和大湖水务局都陷入了公用事业专家所说的“可负担性缺口”。也就是说，维持关键基础设施所需成本，与缴费用户能够合理承担的水平之间存在差距。

全美各地的公用事业机构都面临类似矛盾。对底特律水务与排污部门的用户来说，这一缺口更大，因为他们承担了更多改善水质的成本，而这些改善惠及的是更广泛的大都会地区。

我是洛约拉玛丽蒙特大学的政治生态学者，研究方向是五大湖地区资源管理的政治。

尽管用水可负担性长期以来一直是大湖水务局系统内各社区以及密歇根州范围内共同关注的问题，但这场危机在底特律最为尖锐。回看污水管理这段充满争议的历史，有助于解释其中缘由。

谁在为保持水道清洁买单？自20世纪90年代末以来，底特律的水费已经上涨了400%。

底特律水务与排污部门居民用户的平均月度水费为87.54美元。对于生活在贫困线以下的家庭来说，这笔费用最高可占其可支配收入的25%。美国环境保护局设定的水费可负担标准，是不超过可支配收入的4.5%。

底特律水务与排污部门居民水费中，大约四分之三用于污水和雨水处理。这部分收入也用于维护底特律污水处理厂。该处理厂服务于底特律市及76个郊区社区。

我的研究结合了档案梳理以及对州监管人员、底特律市政府工作人员、底特律水务与排污部门和大湖水务局代表、基层用水可负担性倡导者的访谈。研究显示，底特律的用水可负担性危机还涉及一种不那么显眼的环境不公。这个概念通常用来描述污染或其他环境危害暴露的不均衡分布，而底特律的情况提出了另一个问题：谁在为保持当地水道清洁买单？

底特律污水处理厂是美国单体规模最大的处理设施。虽然郊区社区拥有并运营本地下水道系统，但它们通过一个区域性下水道网络彼此连通。该网络横跨韦恩县、奥克兰县和马科姆县944平方英里，将未经处理的污水输送到底特律的处理厂。

不过，这一污水系统最初并不是为整个都会区服务而设计的。20世纪50年代到70年代间，它不断扩建，以帮助郊区社区满足新的州级污水处理要求。

战后时期通常因经济繁荣而广为人知，但这一时期也带来了重要的社会、政治和环境变化。

例如，第二次世界大战后，当地水道中漂浮着工业废弃物和市政废弃物形成的油污。受污染的水体既威胁居民饮用水安全，也威胁到底特律那些高度依赖用水的工业制造商。

为应对这一局面，密歇根州在1949年修订了水污染法，要求城市、镇和村庄建设污水处理设施。一些正在郊区化的社区抵制这些规定。它们称，当时本地税基对应的人口只有几千人，不足以支撑如此昂贵的基础设施建设。

与此同时，底特律和全美各地的民权组织者在20世纪60年代推动废除了带有种族主义色彩的隔离法律。黑人家庭开始迁入历史上以白人为主的社区。1967年底特律经历动荡之夏后，纯白人社区的郊区住房需求激增。当年有超过40000名白人居民离开底特律迁往郊区，1968年这一数字翻了一倍。

这种现象被称为“白人外迁”。它不仅推动了郊区化，也使三县地区在种族和阶层上长期处于高度隔离状态。

更严格的水质法规、郊区扩张和白人外迁交织在一起，也对污水系统及其管理方式产生了影响。

到20世纪50年代末，密歇根州公共卫生部已经开始拒绝向那些污水处理能力不足地区的开发项目发放下水道许可。拒发许可有助于落实州里的污水处理要求，因此也被称为“建设禁令”，因为它会拖慢郊区增长。

解决这些“禁令”最快的办法，就是把郊区污水接入底特律。到1974年，底特律水务与排污部门已经为一个在种族上深度隔离的服务区域内70多个郊区社区提供污水处理服务。

污水系统的区域化，使底特律水务与排污部门面临来自郊区的政治和经济压力。而就在这一时期，底特律正成为一个黑人占多数的城市，并迎来首位黑人市长科尔曼·扬。

1975年，底特律水务与排污部门上调了城市和郊区用户的污水处理费，以筹措资金，满足州和联邦层面的水质监管升级要求。

郊区官员随后就涨价提起诉讼，指称底特律水务与排污部门试图“敲诈”郊区。尽管这些以及后来类似的指控都没有得到证实，但它们把长期存在的反黑人刻板印象进一步嵌入了公共基础设施管理的政治之中。

除了持续不断的费率争议，郊区政客还在州议会提出“接管法案”，目标是把底特律水务与排污部门基础设施的控制权移交给一个新的区域性机构。这两种做法在20世纪80年代和90年代一直持续，迫使底特律水务与排污部门作出妥协，把更多成本转嫁给底特律缴费用户。

一个典型例子，是1999年的费率和解协议。该协议解决了郊区围绕底特律水务与排污部门雨水收费持续十年的争议。它被称为“83比17分摊”，即底特律承担83%的雨水治理改造成本，郊区用户共同分担剩余17%，再由76个郊区社区分摊。

当时引发争议的收费，是为了满足州里针对合流制下水道溢流的新规而设立的。所谓合流制下水道溢流，是指在强降雨期间，管道将未经处理的污水和雨水排入水道。

郊区官员主张降低自身承担的改造成本份额。他们指出，许多郊区下水道系统早已将雨水管和生活污水管分开铺设，从而减少了合流制下水道溢流的发生。但州里要求的改造，涉及扩建共享基础设施，而不只是改造底特律境内的合流制下水道溢流排放口。

大湖水务局自己的污水总体规划文件显示，在“83比17分摊”确立很久之后，郊区雨水仍在进入区域性下水道系统。郊区蔓延式开发还使大片土地被硬化铺装，导致更多地表径流流入系统。

尽管如此，这项和解仍把郊区在合流制下水道溢流改造成本中的分担比例降到了17%。底特律水务与排污部门还被要求预留1060万美元，用于补偿郊区用户此前超过17%门槛的雨水收费。

过去25年里，底特律居民承担了雨水治理升级的大部分成本。这一资本项目的总额已超过15亿美元。大约68万底特律居民承担了这些费用，尽管他们只占大湖水务局290万污水处理用户中的23%。

推动提高用水可负担性“83比17分摊”至今仍然有效。2016年生效的大湖水务局与底特律水务与排污部门40年租赁协议，沿用了这一安排。

虽然底特律水务与排污部门仍继续向本市居民提供本地供水和排污服务，但这份租赁协议已将区域供水和污水基础设施的财政与运营控制权移交给大湖水务局。这意味着，除非大湖水务局同意重新谈判，否则未来数十年，雨水治理改造的成本分担仍将按照“83比17分摊”来安排。

2016年，底特律用水可负担性蓝带小组建议，底特律水务与排污部门应重新审视系统全部用户之间的成本分配方式。

2020年和2021年，底特律水务与排污部门曾与大湖水务局展开讨论，希望重新审视“83比17分摊”的条款。不过，大湖水务局官员认为，现有法律协议和合同使重新谈判这一安排在“操作层面上颇具挑战”。只要“83比17分摊”继续存在，为防止合流制下水道溢流、保护当地水道所做的投入，就会继续加剧底特律的用水可负担性危机。

自2014年以来，已有170000名底特律居民因拖欠账单遭遇停水。停水进一步引发住房废弃和法拍，也增加了居民暴露于水传播疾病的风险，影响心理健康，并威胁家庭稳定。

眼下，这个问题尤其紧迫。底特律水务与排污部门面向低收入群体的“生命线费率”项目，州级资金最近已经耗尽；与此同时，随着风暴愈发频繁且更为猛烈，城市内涝也在恶化。

虽然底特律水务与排污部门计划在今年晚些时候重新开放“生命线费率”项目申请，但该项目只能覆盖约5000名居民。这一数字低于往年近30000人的覆盖规模，也远远无法满足实际需求，因为底特律有31.5%的人口生活在贫困线以下。

像“人民水务委员会联盟”这样的组织，过去20年来一直在密歇根州各地建立联盟，推动出台全州范围的用水可负担性方案。若能建立一个把水费与家庭收入挂钩的全州方案，底特律关键污水基础设施就可能获得更稳定、也更公平的资金来源。