王海：建议将纯泡茶服务从食品经营许可项目中豁免|小微|药品|生产经营者|食品安全标准

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四川省食品安全条例修改建议｜纯泡茶服务低风险备案管理

关于修改《四川省食品安全条例》明确茶楼茶馆“纯泡茶服务”低风险备案管理的建议——建议将纯泡茶服务从食品经营许可“餐饮服务—自制饮品制售”项目中豁免

建议人：王海

一、建议事项

建议修改《四川省食品安全条例》，明确茶楼、茶馆、茶坊等经营主体提供“纯泡茶服务”的低风险监管规则。

第一，明确“纯泡茶服务”不宜一律纳入完整食品经营许可管理。所谓纯泡茶服务，是指经营者在固定经营场所，使用符合生活饮用水卫生标准的水或者开水，对具有合法来源、符合食品安全标准的茶叶、代用茶、袋泡茶进行即时冲泡，并现场提供饮用的低风险服务。

第二，明确符合《四川省食品安全条例》第一百零九条“食品小经营店”条件的茶楼、茶馆、茶坊，仅提供纯泡茶服务的，依法实行食品小经营店备案管理，不需要另行取得食品经营许可证中的“餐饮服务—自制饮品制售”经营项目许可。

第三，明确纯泡茶服务虽然免于完整食品经营许可，但不免除食品安全主体责任。经营者仍应履行进货查验、水质安全、餐饮具清洗消毒、从业人员健康管理、场所卫生、真实宣传、明码标价等义务。

第四，明确奶茶、鲜榨果汁、现制冰饮、冷泡饮品、复合调制饮品、热食类食品、冷食类食品、生食类食品、糕点类食品、外卖配送等不属于纯泡茶服务，仍应依法取得相应许可或者备案。

第五，明确仅因纯泡茶服务未办理备案，且未造成食品安全危害后果的，应适用《四川省食品安全条例》关于食品小经营店未备案的处理规则，不得直接适用《食品安全法》第一百二十二条五万元起罚规则。

二、事件背景与问题定位

近期成都多家茶楼茶馆因“无证泡茶”被集中投诉举报，暴露出食品经营许可制度在传统低风险经营场景中的适用不清、风险分级不足、处罚后果过重等问题。

现行《食品经营许可和备案管理办法》将食品经营项目分为食品销售、餐饮服务、食品经营管理三类，并将“自制饮品制售”列入餐饮服务范围。在执法实践中，茶楼用热水冲泡茶叶、代用茶、袋泡茶，容易被纳入“自制饮品制售”，进而被要求办理食品经营许可证。

但纯泡茶服务与冷食、生食、热食加工、奶茶调制、鲜榨果汁等项目并非同一风险等级。纯泡茶服务的主要风险控制点是茶叶和代用茶来源、水质、杯具消毒、从业人员健康、场所卫生和真实宣传。这些事项完全可以通过备案、告知承诺、日常检查、抽检、信用监管和投诉举报核查等方式规范，不宜一律采用完整食品经营许可。

成都事件的实质，不是消费者监督制度错误，而是食品经营许可制度需要风险分级改革。法律应严打真正危害食品安全的违法行为，也应给低风险、传统性、小微经营活动留下合理生存空间。

三、修改理由

（一）纯泡茶服务食品安全风险较低，不宜套用高风险餐饮规则

纯泡茶服务通常只是以热水冲泡合格茶叶、代用茶、袋泡茶并现场饮用。只要茶叶来源合法、水质合格、餐饮具清洗消毒合格、场所卫生符合要求，其食品安全风险明显低于冷食制售、生食制售、鲜榨果汁、奶茶调制、热食加工等项目。

对纯泡茶服务一律要求取得完整食品经营许可证，容易造成“低风险行为承受高许可、高处罚压力”的结果，不符合风险分级监管、包容审慎监管和过罚相当原则。

（二）四川省已有食品小经营店备案制度，应优先适用

《四川省食品安全条例》第四十一条已经规定，对从事食品经营的食品小经营店、食品摊贩实行备案管理；第一百零九条规定，食品小经营店是指有固定经营门店，销售食品或者提供餐饮服务，从业人员少、条件简单的个体食品经营者。

大量街边茶馆、棋牌茶楼、小型茶坊，具有固定门店、从业人员少、条件简单、仅提供现场泡茶服务等特点。对符合食品小经营店条件的茶楼茶馆，应当依法实行备案管理，而不是机械适用完整食品经营许可规则。

（三）现行部门规章和执法口径存在过度扩张许可义务的风险

茶楼单纯用热水冲泡合格茶叶、代用茶的经营行为，食品安全风险极低。现行部门规章和执法口径将其一律纳入“自制饮品制售”并要求取得食品经营许可，实质上扩大了《食品安全法》第三十五条所称“餐饮服务”的适用范围，增加了市场主体义务。

该做法涉嫌不符合《行政许可法》第十三条关于能够通过事后监管解决的事项可以不设行政许可的规定，以及第十六条关于法规、规章不得增设行政许可、不得增设违反上位法条件的规定；也不符合《立法法》第九十一条关于部门规章不得无上位法依据增加义务的要求。

（四）不分风险一律重罚，容易导致过罚失衡并诱发批量围猎

《食品安全法》第一百二十二条对未取得食品生产经营许可的处罚较重，货值不足一万元的，也可能面临五万元以上十万元以下罚款。若将纯泡茶服务机械纳入完整许可管理，就会使低风险传统经营活动承受明显过重的处罚后果。

对于符合食品小经营店条件的茶楼茶馆，若仅因纯泡茶服务未备案，且未造成食品安全事故或者其他危害后果，应适用《四川省食品安全条例》关于食品小经营店未备案的处理规则，以责令改正、警告、指导备案为主。

（五）豁免许可不是豁免监管，而是转向更精准的低风险监管

纯泡茶服务应当守住食品安全底线。建议明确“免许可、轻备案、严底线”：免予取得完整食品经营许可，依法实行食品小经营店备案或者告知承诺备案，同时严格落实食品安全主体责任。

四、建议修改条文

方案一：在《四川省食品安全条例》第四十一条后增加一条，作为第四十一条之一

第四十一条之一茶楼、茶馆、茶坊等经营主体符合本条例第一百零九条规定的食品小经营店条件，且仅在固定经营门店提供纯泡茶服务的，实行食品小经营店备案管理，不需要取得食品经营许可证中的餐饮服务—自制饮品制售经营项目许可。

本条所称纯泡茶服务，是指经营者使用符合生活饮用水卫生标准的水或者开水，对具有合法来源、符合食品安全标准的茶叶、代用茶、袋泡茶进行即时冲泡，由经营者或者消费者现场冲泡并现场饮用的低风险服务。

纯泡茶服务经营者应当履行食品安全主体责任，落实进货查验、水质安全、餐饮具清洗消毒、从业人员健康管理、场所卫生、真实宣传、明码标价等义务。

有下列情形之一的，不适用本条规定，应当依法取得相应食品经营许可或者备案：（一）添加奶、乳制品、植脂末、糖浆、鲜果、果蔬汁、冰块、酒精、食品添加剂等原料制售饮品；（二）制售奶茶、鲜榨果汁、现制冰饮、冷泡饮品、复合调制饮品等；（三）制售热食类、冷食类、生食类、糕点类食品；（四）从事网络外卖配送或者跨场所配送现制饮品；（五）使用依法不得作为食品原料经营的动植物原料，或者宣传疾病预防、治疗、保健功效；（六）法律、法规、规章规定应当取得食品经营许可的其他食品经营活动。

方案二：修改第四十五条，增加低风险纯泡茶服务设施要求

仅提供纯泡茶服务的食品小经营店，可以根据食品安全风险程度简化场所布局、设施设备和专门区域要求。未设置厨房操作间且不从事食品加工制作的，不适用厨房操作间与就餐场所隔离要求；但应当具备与经营规模相适应的清洗、消毒、防尘、防蝇、防鼠、防虫、废弃物收集等基本卫生设施，或者使用符合食品安全要求的一次性餐饮具、集中消毒餐饮具。

方案三：修改第四十六条，增加备案材料简化规则

仅提供纯泡茶服务的食品小经营店，备案材料可以简化为备案表、备案人身份证明及联系方式、营业执照、从事接触直接入口食品工作人员健康证明、经营场所信息、纯泡茶服务食品安全承诺书。县级人民政府市场监督管理部门收到备案材料后，应当即时发放备案凭证，并书面告知风险控制要点及注意事项。

方案四：修改第一百零一条，增加法律责任衔接规则

符合本条例第四十一条之一规定、仅提供纯泡茶服务的食品小经营店，未按规定办理备案且未造成食品安全事故或者其他危害后果的，适用本条关于食品小经营店未备案的处理规定；不得直接适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条关于未取得食品生产经营许可的处罚规定。

经营者使用不符合食品安全标准的茶叶、代用茶、饮用水、餐饮具，或者存在非法添加、虚假宣传、经营依法禁止作为食品原料物质等违法行为的，依照食品安全法律、法规有关规定处理。

方案五：修改第一百零九条，增加“纯泡茶服务”定义

纯泡茶服务，是指茶楼、茶馆、茶坊等经营主体在固定经营场所，使用符合生活饮用水卫生标准的水或者开水，对具有合法来源、符合食品安全标准的茶叶、代用茶、袋泡茶进行即时冲泡，并现场提供饮用的低风险服务。

五、配套实施建议

第一，建议四川省市场监督管理局制定《茶楼茶馆纯泡茶服务食品安全合规指引》，以清单方式明确茶叶和代用茶进货查验、水质安全、杯具消毒、人员健康、场所卫生、功效宣传边界、消费者提示等内容。

第二，建议设置六个月至一年的过渡期。过渡期内，对仅提供纯泡茶服务、未发生食品安全事故、能够及时整改备案的茶楼茶馆，以宣传教育、行政指导、责令改正为主，原则上不予处罚。

第三，建议建立“豁免许可不豁免监管”的监督机制。对纯泡茶服务纳入低风险监管；对奶茶、鲜榨果汁、冷泡饮品、现制冰饮、冷食热食、糕点、生食、外卖配送等较高风险项目，仍依法纳入相应许可或者备案管理。

第四，建议四川省人民政府、四川省市场监督管理局向国务院和国家市场监督管理总局提出国家层面配套修改建议，明确纯泡茶服务不属于需要完整食品经营许可的自制饮品制售项目。

第五，建议正确处理投诉举报与恶意索赔的关系。对真实食品安全违法线索，应依法核查处理；对仅利用许可不清、处罚压力实施批量围猎、虚假举报、栽赃陷害、以举报相威胁索取无合法基础款项的，应依法区分处理。

六、结论

茶楼泡茶应当守食品安全底线，但不应被粗暴纳入高风险餐饮许可体系。

纯泡茶服务具有传统性、普遍性、低风险、小微经营特征。对符合食品小经营店条件的茶楼茶馆，应明确实行备案管理，而不是一律要求取得完整食品经营许可证，更不应直接适用五万元起罚规则。

建议四川省率先通过修改《四川省食品安全条例》，明确纯泡茶服务低风险备案管理规则，为全国低风险食品经营许可改革提供四川经验。

法律应当严打真正危害食品安全的违法行为，也应当给低风险、传统性、小微经营活动留下合理生存空间。

七、主要依据

《中华人民共和国食品安全法》

第二条在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：

（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）；

（二）食品添加剂的生产经营；

（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；

（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；

（五）食品的贮存和运输；

（六）对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理。

供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。

第三条食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。

第三十五条国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。

县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。

第三十六条食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，食品药品监督管理部门应当对其加强监督管理。

县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理，加强服务和统一规划，改善其生产经营环境，鼓励和支持其改进生产经营条件，进入集中交易市场、店铺等固定场所经营，或者在指定的临时经营区域、时段经营。

食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。

第一百二十二条违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。

明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品、食品添加剂生产经营者承担连带责任。

第一百二十七条对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。

第一百四十八条消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，可以向经营者要求赔偿损失，也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿要求的生产经营者，应当实行首负责任制，先行赔付，不得推诿；属于生产者责任的，经营者赔偿后有权向生产者追偿；属于经营者责任的，生产者赔偿后有权向经营者追偿。

生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。

《中华人民共和国行政许可法》

第十三条　本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

（二）市场竞争机制能够有效调节的；

（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

第十六条　行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

《中华人民共和国立法法》第九十一条　国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

《食品经营许可和备案管理办法》

第四条在中华人民共和国境内从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。

　　下列情形不需要取得食品经营许可：

　　（一）销售食用农产品；

　　（二）仅销售预包装食品；

　　（三）医疗机构、药品零售企业销售特殊医学用途配方食品中的特定全营养配方食品；

　　（四）已经取得食品生产许可的食品生产者，在其生产加工场所或者通过网络销售其生产的食品；

　　（五）法律、法规规定的其他不需要取得食品经营许可的情形。

　　除上述情形外，还开展其他食品经营项目的，应当依法取得食品经营许可。

第十一条申请食品经营许可，应当按照食品经营主体业态和经营项目分类提出。

　　食品经营主体业态分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、集中用餐单位食堂。食品经营者从事食品批发销售、中央厨房、集体用餐配送的，利用自动设备从事食品经营的，或者学校、托幼机构食堂，应当在主体业态后以括号标注。主体业态以主要经营项目确定，不可以复选。

　　食品经营项目分为食品销售、餐饮服务、食品经营管理三类。食品经营项目可以复选。

　　食品销售，包括散装食品销售、散装食品和预包装食品销售。

　　餐饮服务，包括热食类食品制售、冷食类食品制售、生食类食品制售、半成品制售、自制饮品制售等，其中半成品制售仅限中央厨房申请。

　　食品经营管理，包括食品销售连锁管理、餐饮服务连锁管理、餐饮服务管理等。

　　食品经营者从事散装食品销售中的散装熟食销售、冷食类食品制售中的冷加工糕点制售和冷荤类食品制售应当在经营项目后以括号标注。

　　具有热、冷、生、固态、液态等多种情形，难以明确归类的食品，可以按照食品安全风险等级最高的情形进行归类。

　　国家市场监督管理总局可以根据监督管理工作需要对食品经营项目进行调整。

《食品经营许可审查通则》关于简单制售、冲调类低风险项目的审查规则；

《四川省食品安全条例》

第四十一条从事食品生产的小作坊应当取得食品小作坊生产许可。对从事食品经营的食品小经营店、食品摊贩实行备案管理，仅销售食用农产品的小经营店和摊贩，不需要备案。许可和备案不收取费用。

　　食品小作坊、小经营店具体认定标准，食品小作坊、小经营店及摊贩许可和备案管理办法，许可证、备案证式样由省人民政府市场监督管理部门制定并向社会公布。

第一百零一条违反本条例规定，食品小作坊未按规定取得食品小作坊生产许可的、食品小经营店未按规定备案的，由县级人民政府市场监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，对食品小作坊、小经营店处一千元以上一万元以下罚款。

　　违反本条例规定，食品摊贩未按规定备案的，由乡镇人民政府或者街道办事处责令改正，给予警告；拒不改正的，处五十元以上五百元以下罚款。

　　违反本条例规定，食品小作坊、小经营店转让、出租、出借、伪造、涂改许可证或者备案证的，由县级人民政府市场监督管理部门对食品小作坊、小经营店处一千元以上一万元以下罚款。

第一百零九条本条例下列用语的含义：

　　食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。

　　食品相关产品，指用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。

　　预制菜是指将一种或多种食材，经预加工或预烹调制成的成品或者半成品。

　　食品小作坊，是指有固定生产经营场所，生产经营规模小的个体食品生产加工者。

　　食品小经营店，是指有固定经营门店，销售食品或者提供餐饮服务，从业人员少、条件简单的个体食品经营者。

　　食品摊贩，是指无固定经营门店，销售食品或者提供餐饮服务的个体食品经营者。

　　食用农产品，是指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。食用农产品属于食品。

　　农产品集中交易市场，是指销售食用农产品的批发市场和零售市场（含农贸市场）。

　　食用农产品集中交易市场开办者，是指依法设立，为食用农产品交易提供平台、场地、设施、服务以及日常管理的企业法人或者其他组织。

　　群体性聚餐活动，是指在餐饮服务提供者经营场所以外的公共区域举办的群体性聚餐活动，包括农村集体聚餐、城区集体聚餐、涉及餐饮服务的大型公众聚集性活动等。

　　入网服务提供者，是指为网络食品交易第三方平台提供者或者食品生产经营者提供入网前指导、协助入网审查、食品和服务信息上传等入网服务的单位和个人。

　　粮食，是指原粮和成品粮，包括谷物、豆类、薯类等。原粮，是指未经加工的稻谷、豆类、薯类等。成品粮，是指原粮经机械等方式加工的初级产品，如大米、小麦粉等。

国家级上位法及配套规章修改建议｜低风险食品经营许可豁免

关于修改《中华人民共和国食品安全法》及配套规章建立低风险食品经营许可豁免、备案与风险分级制度的建议——建议将纯泡茶服务从食品经营许可“餐饮服务—自制饮品制售”项目中豁免

建议人：王海

一、建议事项

建议在国家层面系统修改《中华人民共和国食品安全法》及相关配套规章、规范性文件，建立食品经营许可、备案、告知承诺、许可豁免相结合的风险分级监管制度。

第一，修改《食品安全法》第三十五条，明确国家对食品经营实行风险分级管理。对高风险食品经营活动实行许可管理；对低风险、小规模、传统性、现场即时消费的食品经营活动，可以依法实行备案、告知承诺或者许可豁免管理。

第二，修改《食品安全法》第一百二十二条，明确依法属于备案管理、告知承诺管理或者许可豁免管理的低风险食品经营活动，不适用“未取得食品生产经营许可”五万元起罚规则；对未按规定备案且未造成危害后果的，应以责令改正、警告为主。

第三，修改《食品经营许可和备案管理办法》，明确“纯泡茶服务”不属于需要取得食品经营许可证的“餐饮服务—自制饮品制售”经营项目，可以由地方结合实际实行备案、告知承诺或者许可豁免管理。

第四，修改《食品经营许可审查通则》，将“泡茶”从“简单制售但仍需取得相应许可项目”的规则中单独列出，明确纯泡茶服务实行许可豁免或者备案管理。

第五，建立全国统一的低风险食品经营活动目录，由国家市场监督管理总局会同国家卫生健康委员会制定并动态调整，将纯泡茶服务、简单热水冲调类服务等纳入目录。

第六，明确行政许可瑕疵与食品安全实质违法、消费欺诈、惩罚性赔偿之间的边界。仅因低风险食品经营活动未办理许可或者备案，且食品本身符合食品安全标准、未造成危害后果、未虚假宣传的，不应当然认定为经营不符合食品安全标准食品或者欺诈。

二、国家层面修改的必要性

成都茶楼“无证泡茶”事件说明，现行食品经营许可制度对部分低风险传统经营活动缺乏精细化分类。实践中，茶楼用热水冲泡茶叶、代用茶、袋泡茶，容易被纳入“自制饮品制售”，进而被要求办理食品经营许可证。

但是，泡茶与冷食、生食、奶茶、鲜榨果汁、热食加工等项目风险等级不同，不应一律适用同等许可和处罚规则。纯泡茶服务的风险控制点主要是茶叶和代用茶来源、水质、杯具消毒、从业人员健康、场所卫生和真实宣传，这些事项完全可以通过备案、告知承诺、日常检查、抽检、信用监管和投诉举报核查等方式实现。

《食品安全法》已经确立食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的原则，也规定食品生产加工小作坊和食品摊贩等应当符合与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。现行法律已有风险管理和适应小规模经营特点的制度基础，但对“低风险食品经营活动”的国家级目录、许可豁免标准、备案管理规则尚不够明确。

同时，《食品安全法》第一百二十二条对未取得食品生产经营许可的处罚较重。如果将纯泡茶等低风险行为机械纳入许可管理，就会导致低风险行为承受高处罚后果，既不符合过罚相当原则，也容易形成批量举报、批量索赔、以处罚恐惧谈判的制度空间。

三、法治理据

（一）行政许可应当坚持必要性原则

《行政许可法》第十三条规定，通过自主决定、市场竞争、行业自律、事后监督等方式能够予以规范的事项，可以不设行政许可。纯泡茶服务完全可以通过备案、告知承诺、事中事后监管方式规范，不宜一律设置完整食品经营许可。

（二）部门规章不得无上位法依据增加市场主体义务

《立法法》第九十一条规定，部门规章应当属于执行法律、行政法规、国务院决定、命令的事项；没有法律或者国务院行政法规、决定、命令依据的，部门规章不得设定减损权利或者增加义务的规范。将纯泡茶服务一律纳入“自制饮品制售”，实质上增加了大量低风险小微经营主体的许可义务，应当通过国家层面予以明确和纠偏。

（三）食品安全监管应当坚持风险管理

真正需要严许可、严处罚的是非法添加、使用非食品原料、经营过期变质食品、冷食生食不符合卫生条件、虚假宣传治疗保健功效等实质危害食品安全和消费者权益的行为。纯泡茶服务不应与上述高风险项目适用同一监管强度。

（四）行政处罚应当坚持过罚相当

对已经取得营业执照、有固定场所、使用合格茶叶和饮用水、未造成食品安全事故，仅因低风险纯泡茶服务许可边界不清的小微经营者，应以规范、指导、备案、整改为主；对真正无证生产经营高风险食品、非法添加、虚假宣传、欺诈消费者等行为，应当依法严厉处罚。

（五）食品安全社会共治不能被许可边界不清异化

消费者监督和举报真实违法线索应当受到保护。但制度本身也应避免因许可分类不清、罚则过重，使低风险小微经营活动成为批量围猎对象。国家层面建立低风险食品经营许可豁免制度，既有利于食品安全监管，也有利于保护消费者监督制度的正当性。

四、建议修改《食品安全法》的具体条文

方案一：修改第三十五条，增加风险分级许可、备案、告知承诺、许可豁免规则

第三十五条国家对食品生产经营实行许可、备案、告知承诺和许可豁免相结合的风险分级管理制度。

从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可；但是，法律、行政法规规定不需要取得许可，或者国务院食品安全监督管理部门根据食品安全风险程度确定实行备案、告知承诺、许可豁免管理的低风险食品经营活动除外。

销售食用农产品和仅销售预包装食品的，不需要取得许可。仅销售预包装食品的，应当报所在地县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门备案。

国务院食品安全监督管理部门应当会同国务院卫生行政部门，根据食品安全风险程度、经营规模、加工方式、消费场景等因素，制定低风险食品经营活动目录，明确许可、备案、告知承诺、许可豁免的适用范围，并向社会公布、动态调整。

县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》和本法规定，对食品经营活动实行分类监管，不得对依法属于备案、告知承诺或者许可豁免管理的低风险食品经营活动变相增设行政许可。

方案二：修改第三十六条，扩大地方小规模低风险经营管理授权

第三十六条食品生产加工小作坊、食品小经营店、食品摊贩以及其他小规模低风险食品生产经营者从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件、风险程度相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害。食品安全监督管理部门应当加强服务、指导和监督管理。

县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品小经营店、食品摊贩以及其他小规模低风险食品生产经营者进行综合治理，加强服务和统一规划，改善其生产经营环境，鼓励和支持其改进生产经营条件。

食品生产加工小作坊、食品小经营店、食品摊贩以及其他小规模低风险食品生产经营者的具体许可、备案、告知承诺、监督管理和法律责任，由省、自治区、直辖市根据本法和国务院有关规定制定。

方案三：修改第一百二十二条，增加低风险备案和许可豁免排除规则

依法属于备案管理、告知承诺管理或者许可豁免管理的低风险食品经营活动，经营者未办理备案或者未履行告知承诺义务的，不适用本条第一款关于未取得食品生产经营许可的处罚规定；法律、法规另有规定的，依照其规定。

经营者从事低风险食品经营活动，未按规定备案或者未履行告知承诺义务，且未造成食品安全事故或者其他危害后果的，由县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，可以处二百元以上二千元以下罚款。经营者使用不符合食品安全标准的食品原料、饮用水、餐饮具，或者存在非法添加、虚假宣传、经营依法禁止生产经营食品等违法行为的，依照本法有关规定处理。

方案四：修改第一百二十七条，增加食品小经营店和其他小规模低风险经营者

第一百二十七条对食品生产加工小作坊、食品小经营店、食品摊贩以及其他小规模低风险食品生产经营者的违法行为处罚，依照省、自治区、直辖市依据本法制定的具体管理办法执行；法律、行政法规另有规定的，从其规定。

省、自治区、直辖市制定具体管理办法，应当坚持风险分级、过罚相当、处罚与教育相结合原则，对低风险、初次、轻微并及时改正且未造成危害后果的违法行为，依法实行轻微不罚、首违不罚或者责令改正、警告处理。

方案五：对第一百四十八条作出配套解释，明确行政许可瑕疵不当然产生惩罚性赔偿

仅因依法应当许可、备案或者告知承诺而未办理相关手续，食品本身符合食品安全标准，未造成消费者人身、财产损害，且不存在虚假宣传、非法添加、以非食品冒充食品、以不合格食品冒充合格食品等情形的，不当然认定为生产经营不符合食品安全标准的食品，不当然适用本条第二款惩罚性赔偿规定。

经营者存在非法添加、虚假宣传、使用不符合食品安全标准原料、经营过期变质食品、隐瞒足以影响消费者购买决定的重要食品安全信息等情形的，依法承担惩罚性赔偿责任。

五、建议修改《食品经营许可和备案管理办法》

方案一：修改第四条，增加低风险纯泡茶服务许可豁免

仅在固定经营场所使用符合生活饮用水卫生标准的水或者开水，对具有合法来源、符合食品安全标准的茶叶、代用茶、袋泡茶进行即时冲泡，并现场提供饮用的纯泡茶服务，不需要取得食品经营许可；由省、自治区、直辖市食品安全监督管理部门结合本地实际实行备案、告知承诺或者许可豁免管理。

方案二：修改第十一条，明确自制饮品制售不包括纯泡茶服务

前款所称自制饮品制售，不包括仅以热水冲泡合格茶叶、代用茶、袋泡茶并现场提供饮用的纯泡茶服务。纯泡茶服务的管理，依照本办法第四条关于低风险食品经营活动的规定执行。

方案三：增加低风险食品经营活动目录

国家市场监督管理总局建立低风险食品经营活动目录。纳入目录的食品经营活动，可以根据风险程度实行备案、告知承诺或者许可豁免管理。低风险食品经营活动目录应当包括食品类别、加工方式、经营场景、风险控制要求、不得适用情形等内容，并向社会公布、动态调整。

地方市场监督管理部门不得对列入许可豁免目录的低风险食品经营活动变相要求取得食品经营许可。

方案四：增加纯泡茶服务定义和排除情形

本办法所称纯泡茶服务，是指经营者在固定经营场所，使用符合生活饮用水卫生标准的水或者开水，对具有合法来源、符合食品安全标准的茶叶、代用茶、袋泡茶进行即时冲泡，并现场提供饮用的低风险服务。

有下列情形之一的，不属于纯泡茶服务，应当依法取得相应食品经营许可或者备案：（一）添加奶、乳制品、植脂末、糖浆、鲜果、果蔬汁、冰块、酒精、食品添加剂等原料制售饮品；（二）制售奶茶、鲜榨果汁、现制冰饮、冷泡饮品、复合调制饮品等；（三）制售热食类、冷食类、生食类、糕点类食品；（四）从事网络外卖配送或者跨场所配送现制饮品；（五）使用依法不得作为食品原料经营的动植物原料，或者宣传疾病预防、治疗、保健功效；（六）法律、法规、规章规定应当取得食品经营许可的其他食品经营活动。

六、建议修改《食品经营许可审查通则》

现行审查通则已经承认“泡茶”属于简单制售、食品安全风险较低，但目前处理方式仍是“简化许可审查”，不是“许可豁免”。建议修改为：

食品经营者从事解冻、简单加热、冲调、组合、摆盘、洗切等食品安全风险较低的简单制售，可以根据风险程度适当简化许可审查要求。

其中，仅以热水冲泡合格茶叶、代用茶、袋泡茶并在固定经营场所现场提供饮用的纯泡茶服务，不属于应当取得食品经营许可的自制饮品制售项目，依法实行备案、告知承诺或者许可豁免管理。

从事奶茶、鲜榨果汁、现制冰饮、冷泡饮品、复合调制饮品、冷食类食品、生食类食品、热食类食品、糕点类食品等经营活动的，不适用前款规定，应当依法取得相应食品经营许可。

七、过渡期与执法衔接建议

第一，建议国家市场监督管理总局在修改规章前，先行发布指导意见，明确对纯泡茶服务实行包容审慎监管。对首次发现仅提供纯泡茶服务、未造成危害后果、及时整改备案的经营者，以教育、指导、责令改正为主。

第二，建议建立一年过渡期。过渡期内，各地市场监管部门应集中开展茶楼茶馆合规指导，统一口径，避免同案不同罚。

第三，建议区分许可瑕疵与实质食品安全违法。对纯泡茶服务未许可、未备案问题，应重点引导规范；对非法添加、使用不合格原料、虚假宣传药品或者保健功效、经营过期变质食品等，应依法严厉查处。

第四，建议建立投诉举报分类处理规则。对真实食品安全违法线索依法核查；对明显不以维护食品安全为目的、利用许可边界不清批量围猎小微经营者、以行政处罚压力索取无合法基础款项的，应依法审查处理。

第五，建议同步发布典型案例，明确：纯泡茶服务许可豁免不等于食品安全责任豁免；行政许可瑕疵不当然等于欺诈；真正危害食品安全、虚假宣传、非法添加的行为必须严惩。

八、结论

成都茶楼“无证泡茶”事件，不是证明消费者监督错了，而是证明食品经营许可制度需要风险分级改革。

国家层面应当修改《食品安全法》及相关配套规章，建立许可、备案、告知承诺、许可豁免相结合的食品经营风险分级制度。纯泡茶服务应从食品经营许可中的“餐饮服务—自制饮品制售”项目中豁免，改为备案、告知承诺或者许可豁免管理。

法律应严打真正危害食品安全的违法行为，也应给低风险、传统性、小微经营活动留下合理生存空间。

九、主要依据