国资委15号文落地：智能化穿透式监管的“四全”时代来临

2026年，国资委办公厅印发《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15号，以下简称“15号文”），正式拉开国资监管向“智能化穿透”升级的大幕。不同于以往侧重“事后整改”的监管模式，15号文的核心的是将智能化技术与监管需求深度融合，推动监管从“人防”向“技防”“智防”转型，最终实现“全级次、全链条、全过程、全要素”的“四全”穿透式监管，让国有资产监管更精准、更高效、更全面，从根本上防范国有资产流失，护航国企高质量发展。

作为2026年国资监管的核心落地文件，15号文并非孤立存在，而是与同期印发的《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》形成协同闭环——前者定目标、搭框架，后者强技术、给工具，15号文则抓落地、促执行，三者联动，共同推动国资监管进入全新阶段。对于国企而言，15号文的落地不是“额外负担”，而是规范管理、防范风险的“指南针”；对于国资监管部门来说，这是破解“监管盲区”“层层递减”难题的关键举措，标志着智能化穿透式监管的“四全”时代正式来临。

一、读懂15号文核心：“智能化穿透”到底是什么？

很多国企管理人员、监管工作人员对“穿透式监管”并不陌生，但15号文提出的“智能化穿透”，早已超越传统“层层核查、事后审计”的模式，核心是“用技术打通监管壁垒，用数据实现精准监管”。简单来说，就是通过搭建智能化监管平台，整合国企全流程数据，实现对国有资产从“顶层集团”到“基层子企业”、从“项目立项”到“资金落地”的全方位、无死角监管，让监管从“被动应对”转向“主动预警”，从“大海捞针”转向“精准画像”。

15号文明确要求，将穿透式监管要求全面嵌入国企内控体系，实现“数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪”的智能化闭环，这也是“四全”监管得以落地的核心支撑。而这一切的基础，离不开财务数智化转型的铺垫——只有实现国企全域数据的汇聚、治理和共享，才能让“穿透”不再是“纸上谈兵”，让监管真正触达每一个基层单元、每一笔资金流向、每一个业务环节。

二、深度拆解“四全”监管：每一项都直击监管痛点

15号文落地的核心抓手，就是全面推行“全级次、全链条、全过程、全要素”监管，这“四全”相互衔接、缺一不可，覆盖了国有资产运营的全维度，精准破解了以往监管“管不到、管不细、管不及时”的痛点，每一项都有明确的实操要求和落地场景。

（一）全级次穿透：从“集团总部”到“基层末梢”，无死角覆盖

以往国资监管中，最突出的问题就是“层层递减”——集团总部的监管要求，到二级子公司打折扣，到三级、四级子公司更是形同虚设，部分基层企业违规操作、资金挪用等问题难以被及时发现。15号文明确要求，监管必须覆盖国企“集团总部—二级平台—基层企业”的所有层级，哪怕是最末端的子公司、分公司，甚至是项目项目部，都要纳入智能化监管范围，实现“一级管一级、层层被穿透”。

具体来说，就是通过智能化平台，将各级子企业的财务数据、业务数据、人员数据、资产数据全部接入监管系统，监管部门无需层层发文、实地核查，就能实时查看每一级企业的运营情况。比如，集团总部可以直接穿透到基层项目部，查看项目资金使用、合同履行、成本控制等细节；监管部门可以一键调取某一基层子企业的资产负债、投资情况，彻底杜绝“监管盲区”。这一要求，也倒逼国企梳理自身层级架构，清理低效无效子企业，实现国有资产的集约化管理。

结合实操来看，目前已有央企率先落地全级次穿透监管，通过搭建集团级智能化监管平台，将旗下数十家二级子公司、上百家三级子公司的核心数据全部汇聚，实现“一张网”监管，基层企业的任何违规操作，都能在第一时间被系统识别、预警，彻底改变了以往“事后发现、事后整改”的被动局面。

（二）全链条穿透：从“源头立项”到“末端收尾”，全流程管控

国有资产的流失，往往发生在“流程断点”——比如项目立项时未严格审核、资金拨付时未按规定管控、项目收尾时未及时审计，每一个环节的疏漏，都可能导致国有资产受损。15号文提出的“全链条穿透”，就是要打破流程壁垒，实现对国企核心业务全流程的闭环监管，重点覆盖投资、财务、采购、境外业务等十大领域。

以国企最核心的投资业务为例，全链条穿透涵盖“项目立项—可行性研究—审批备案—资金拨付—建设实施—竣工审计—效益评估”的每一个环节：立项时，系统自动核查项目是否符合国家战略、是否经过科学论证；资金拨付时，系统比对资金用途与审批方案，杜绝资金挪用、空转；项目竣工后，系统自动开展效益评估，核查项目是否达到预期收益，是否存在浪费国有资产的情况。

再比如采购业务，全链条穿透从“采购需求提交—招标采购—合同签订—物资验收—付款结算”全程管控，系统自动比对采购价格与市场公允价，识别围标串标、高价采购等违规行为，确保采购过程公开、公平、公正。这种全链条管控，让每一笔业务、每一个环节都有迹可循、有据可查，从源头防范违规操作。

（三）全过程穿透：从“事前预防”到“事后追责”，全周期覆盖

以往的国资监管，多以“事后审计、事后追责”为主，往往是“问题发生了才整改”，难以从根本上防范风险。15号文彻底改变了这种模式，提出“全过程穿透”，将监管贯穿于“事前预防—事中控制—事后追责”的全周期，实现“防患于未然”。

事前预防，重点是搭建风险预警模型，结合国企运营特点，设定资产负债率、投资回报率、资金流动率等核心预警指标，一旦指标超标，系统自动触发预警，提醒企业和监管部门及时干预；事中控制，通过智能化系统实时监测业务开展情况，对异常操作及时阻断，比如发现资金流向异常，系统可暂停资金拨付，避免损失扩大；事后追责，与《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第46号）形成衔接，对发现的违规问题，自动追溯责任主体，启动追责程序，甚至实行“终身问责”——哪怕相关责任人退休、调离，也会依法追究其责任。

比如，某央企在落实15号文过程中，搭建了全过程风险预警系统，针对资金支付环节设定预警规则：单笔支付金额超过5000万且收款账户不在白名单的，系统自动触发高危预警，暂停支付并推送至总会计师、董事长双签审核；同一账户短期内多笔大额支付的，系统自动关联历史交易，生成可疑交易报告，实现“事中阻断、事前预警”，有效防范了资金风险。

（四）全要素穿透：从“资金资产”到“人员合规”，全方位管控

国有资产的运营，涉及资金、资产、人员、合规等多个要素，以往的监管多侧重“资金和资产”，忽视了人员管理、合规建设等关键环节，导致部分违规行为难以被发现。15号文提出的“全要素穿透”，就是将监管范围扩大到国企运营的所有核心要素，实现“资金、资产、人员、合规”全方位管控。

在资金要素上，重点监管资金流向、资金使用效率，杜绝资金空转、脱实向虚、挪用侵占等问题；在资产要素上，覆盖固定资产、无形资产、股权资产等所有资产，实时监测资产变动、资产处置情况，防范资产流失；在人员要素上，监管企业管理人员履职情况、薪酬发放情况，核查是否存在违规任免、薪酬超标等问题，确保人员管理规范；在合规要素上，核查企业是否符合法律法规、监管要求，是否落实内控体系建设要求，推动“内控+合规”深度融合，杜绝“内控一套、合规一套”的“两张皮”现象。

值得注意的是，15号文特别强调“全要素数据贯通”，要求打破国企内部“数据孤岛”，实现财务数据、业务数据、人员数据、合规数据的互联互通。比如，将薪酬发放数据与人员履职数据关联，核查薪酬发放是否与履职成效匹配；将资产处置数据与合规数据关联，核查资产处置是否符合法定程序，让每一个要素都处于监管视野之内。

三、15号文落地实操：国企该如何适配“四全”监管？

15号文的落地，不是监管部门的“单方面行动”，更需要国企主动适配、积极落实，结合自身实际，搭建智能化监管体系，才能真正实现“四全”穿透式监管的目标。结合目前各地国企的落地实践，主要有三个核心发力点：

一是加快财务数智化转型，筑牢数据底座。15号文明确要求，国企要加快搭建“数字化资源管理平台”，整合全域数据，实现数据自动采集、统一治理。对于国企而言，要打破内部部门壁垒，将财务、业务、采购、投资等部门的数据全部汇聚，统一数据标准，确保数据真实、准确、完整，为智能化穿透监管提供支撑——没有数据贯通，“四全”监管就只能是“空中楼阁”。

二是完善内控体系，嵌入穿透式监管要求。国企要按照15号文要求，将“四全”监管要求嵌入内控流程，修订完善内控手册，优化业务流程，实现“内控与监管同频同步”。比如，在投资、采购等核心业务流程中，增加智能化核查节点，让系统自动识别违规操作；在内控评价中，从“抽样检查”转向“全量监测”，确保内控体系真正落地，而非“纸上谈兵”。

三是强化责任落实，健全监督追责机制。国企要成立穿透式监管工作领导小组，明确牵头部门和责任分工，形成“集团总部统筹、二级子公司落实、基层企业执行”的三级责任链条；同时，严格落实问责机制，对违反监管要求、导致国有资产流失的行为，严肃追究相关责任人责任，形成“不敢违规、不能违规、不想违规”的良好氛围。

四、时代意义：“四全”监管开启国资监管新篇章

15号文的落地，标志着我国国资监管正式进入“智能化穿透、全维度覆盖”的“四全”时代，这不仅是监管方式的变革，更是国资监管体系和治理能力现代化的重要体现。从长远来看，“四全”监管的推行，一方面能有效防范国有资产流失，确保国有资产保值增值，守住不发生系统性风险的底线；另一方面，能倒逼国企规范管理、提升效率，推动国企深化改革，聚焦主责主业，实现高质量发展。

对于监管部门而言，“四全”监管通过智能化手段，减少了人工核查的工作量，提升了监管效率，实现了“精准监管、有效监管”；对于国企而言，“四全”监管虽然增加了规范管理的要求，但从长远来看，能帮助企业规避风险、优化资源配置，实现健康可持续发展。尤其值得注意的是，15号文的落地不是“一刀切”，而是允许国企结合自身行业特点、发展阶段，“一企一策”优化监管方案，既守住监管底线，又不束缚企业发展活力。

随着15号文的全面落地，智能化穿透式监管的“四全”要求将逐步渗透到国企运营的每一个环节，国有资产监管将更加规范、更加高效、更加精准。未来，随着财务数智化转型的不断推进，“四全”监管将实现更深度的落地，为国有资产保驾护航，为国企高质量发展注入强劲动力，推动国资监管工作再上新台阶。