程洪:别让减负变增负

今年的中央一号文件提出要“持续整治形式主义为基层减负”。其中，要“全面建立乡镇（街道）履行职责事项清单，强化执行情况监督评估，健全动态调整机制。”基层负担，是指基层人员因资源不足（权力、时间、人力、技术等）和考核要求与实际需求脱节，导致工作压力过大、效率降低的现象。中央一号文件明确提出要持续为基层减负，是好事！但整治形式主义就能实现基层减负吗？

究其根本，基层负担是基层在有限能力下承担超负荷任务、超职责工作时，因权责失衡、技术异化与制度矛盾引发的综合困境，最终削弱治理效能，加剧职业倦怠。单纯且过分强调整治形式主义，强化事项清单、监督评估等，治标不治本。反而可能会导致这一政策在落地过程中可能面临隐性负担加重的问题，进而引发导致政策设计与执行脱轨风险。

一、清单制定成本过高。

要求全面建立乡镇（街道）履行职责事项清单，其初衷是为了明晰基层权责边界，释放行政效能，遏制形式主义。但填报乡镇履职事项清单本身难道不是具有一定的形式主义吗？

清单制定本身便会消耗大量人力物力、时间成本。各地地理习俗不同、治理效果不同，清单职责也应因时因地而异，因此乡镇需投入大量人力梳理职责事项，但基层缺乏专业政策解读能力，可能陷入“清单制形式主义”。上级政府要求清单全面、严密的导向，迫使基层不得不将尽可能多的职能纳入到职责清单中，包括一些不切实际的内容。一些乡镇更是为完成任务照搬上级模板，生搬硬套，未能真实反映本地需求。甚至，部分上级单位会强制给基层单位加上很多属于上级单位的职责，原本和上级单位边界模糊、职责不清的工作任务，也彻底归为基层任务。在履职清单制定过程中，也可能存在事项“过度细化—强制简化”的怪象，初期为追求考核的可操作性，将核心职责机械拆解为多层级、超细化的量化指标，但在上级部门讲重点的要求下，又对细分事务进行整合，导致最终呈现的清单再次模糊不清，反而模糊了基层执行路径、加剧了基层困惑。“清单治理本身兼具‘成果’与‘过程’，即清单能够以文字材料、信息汇集等形式展现，本能地忽略了技术治理的执行效度，沦为形式化‘表象’”。清单制定出来后，每一条事项都是压力不小的任务，基层因资源、人力、财力等没有能力或能力有限，导致履职清单被基层当作一种形式上的证明，实际上并没有真正去执行或者解决实际问题，而是通过清单来规避责任，避免被问责，从而导致履职清单与实际的基层工作脱节，形成清单与执行双轨运行的尴尬局面。

二、监督评估的异化风险。

“强化执行情况监督评估”作为整治形式主义的一项政策措施，是为了确保乡镇（街道）履行职责事项清单落地实效，倘若职责清单制定而无有效监督，就容易沦为空头文件。通过监督层面的量化评估，可倒逼基层将纸面职责转化为实际行动，防止“清单制定轰轰烈烈，贯彻落实悄无声息”。但在基层治理的实际操作中，该制度也可能陷入“监督强化-负担不减反增”的循环陷阱。

监督评估的异化风险，集中体现为政策工具与治理目标的本末倒置。在政策执行过程中，监督作为一种治理手段被当成了目的本身，导致真正的治理目标被忽视或无法实现，产生资源浪费、效果偏离预期等负面影响。监督评估什么？监督基层形式主义，督促基层政策执行落到实处。但基层事务本就复杂多样，许多工作在短时间内难以见成效也难以量化，当监督标准过度聚焦“可测量性”而非“实效性”，基层工作重心便从解决实际问题滑向应付考核指标。同时，“上面千条线，下面一根针”，上级部门政策都需要基层配合落实，一些地方和上级部门仍将自身责任拆解为各项指标，以监督考核的名义层层摊派，通过“属地管理”将责任下移。在“从群众中来，到群众中去”的方针下，基层面临着“既要应对检查又要服务群众”的双重压力，人力短缺的矛盾进一步凸显。基层作为连接国家与群众的桥梁，倾听民声、回应民众诉求是其治理的关键目的，为应付监督考核而选择性执行是舍本逐末。谁来监督评估？理想的监督模式应是横向与纵向监督相结合，发挥媒体、社会组织等，特别是人民群众的监督作用，打破来自上级政府部门纵向监督的封闭性与局限性，形成监督合力，促进基层治理的透明和实效。现实中，仍是上级政府垄断考核权，将监督作为控制基层的工具。这种监督主体的单向权力结构催生了责任转嫁以及考核应对内卷化。如何监督评估？在当前数字化治理下，技术赋能成为新方式，通过大数据、区块链等提高基层政策执行的透明度和效率。但也容易导致指尖上的形式主义，过度追求“系统登录率”等量化指标，导致基层忙于“制造数据”而非解决问题，形成数据崇拜。今年的中央一号文件提出，“清理整合面向基层的政务应用程序，持续深化整治‘指尖上的形式主义’”，但清理整合各政务APP并不是目的，将技术放置于“以人为本位”，兼容基层治理的情感性需求，坚持基层“问题导向”而非“管控导向”才是技术赋能基层的出发点。

三、动态调整机制失效风险。

文件中提出要“健全动态调整机制”，以实现“制度稳定性”与“实践灵活性”的平衡，通过制度设计，使乡镇（街道）职责清单能够根据实际治理需求、政策变化或突发事件灵活调整，避免清单僵化导致的权责错配。但在实际操作中，动态调整的复杂性进一步加剧基层负担。一方面，基层在应对上级要求以及突发情况时，极易陷入“为调整而调整”的机械执行。由于客观条件或主观能力的缺乏，基层不能因地制宜地领会并贯彻政策精神和要求，从而将政策要求僵硬地复制执行到辖区内。并为了快速完成任务，将不相关的职责拼凑起来。在职责同构与科层制逻辑下，为规避风险，清单调整程序虽表面简化，但实质仍要求乡镇提供海量佐证材料，基层干部不得不一边应付“标准化”调整流程，一边继续按原有模式处理真实问题，最终形成“清单调整留痕”与“实际工作照旧”的双轨并行困局。另一方面，动态调整机制可能伴随考核指标隐性化风险，导致清单外任务以非正式渠道下沉。在压力型体制及对上负责逻辑下，乡镇履职清单对上级政府没有约束力，基层承担了过多不该管、管不了的事务，上级部门可能会通过口头指示、临时通知等将原本未列入清单的任务压给基层，形成“名义上清单有限，实际上任务无限”。这些“清单外任务”虽然没有公开列入考核指标，在实际操作中却可能成为隐形的考核要求，通过非正式渠道层层加码，导致基层干部既要完成清单内的规定职责，又要应付清单外的“隐形负担”，导致动态调整机制背离基层减负初衷，加剧权责混乱。产生这种隐患的根源在于，乡镇职责清单的动态调整机制仍未突破自上而下的单向决策惯性，“不出错”行政逻辑与基层“快响应”优先（即求稳和追求灵活性）产生矛盾冲突。下级政府面对自上而下的“层层加码”，会权衡选择相应的策略，将绩效压力逐一转化和分解，实现压力与利益、压力与能力的平衡，促使基层陷入“能调不愿调、想调不敢调”的行动困境，制度异化为新的形式主义空转。

基层减负反变增负，其根源在于权责、资源与能力的结构性错配。乡镇虽被赋予明确的职责清单，却未必获得适配的执法权限和资源支撑，权小、责大、能弱。基层负担并不是作风问题，而是体制性问题，是治理结构的不合理。基层权责分离、资源悬空、能力断层的困境，使得政策在执行中扭曲变形。破解形式主义为基层减负的问题需从机制重构入手。其一，推动县乡权责法定化，构建“职责-权限-资源”对等链条。以地方性法规形式明确乡镇履职所需的执法权、审批权等具体权限，规定上级政府下放职责时必须配套转移的编制、资金、技术资源比例。有多大权，办多大事，避免权小责大导致的执行疲累，切断“上级甩责、基层兜底”的体制惯性。其二，资源下沉刚性化，通过立法构建“资源直抵基层”的保障性输送机制，打破现有利益格局。通过省级统筹建立财政、人力、技术资源直达基层的保障体系，财政资金按需直拨乡镇账户并区块链溯源防挪用，编制配备实行“编制随责走”，专责专编，避免放责不放编行为，技术成本纳入省级财政统一负担，破解“权责下放、资源悬空”的结构性矛盾，终结“地方责任基层化”问题。其三，重构监督机制，建立多元制衡体系，引入第三方评估机构独立监测清单执行情况，并赋予村民直接反馈渠道，将群众满意度作为核心指标，锚定村民获得感，将实际问题的解决率作为判定政策成败的关键。长远来看，短期通过技术减少重复留痕，中期推动县乡权责法定化，长期则培育社会组织承接服务职能，实现由“减少表象负担”转向“重构治理逻辑”，最终实现“基层有权办事、有资源成事、有能力担事”的良性循环，实现乡村治理现代化。

作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生；来源：《中国乡村发现》2025年2期