当“高龄”楼宇遭遇土地年限挑战，城市更新如何推进？

1988年开始，土地使用权被允许以租赁的形式进行转让。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，住宅用地最长使用年限为70年，而商办和工业用地最长使用年限为40年及50年。截至目前，关于商办类土地使用年限到期后如何续期，暂未有明确的法律框架。

随着城市化发展的推进，于上世纪90年代开发的一批商办类项目，正逐步面临土地剩余年限不足的难题，而以陆家嘴金融贸易区为代表的一批规划建设较早的区域，也因此遭遇诸多牵制，影响单体楼宇更新及区域的整体升级。

这一情形在未来5-10年内，或将成为上海城市再开发的重要议题。

土地年限不足掣肘楼宇更新的三个方面

从土地出让合同签订之日起算，商办项目土地使用年限通常为 40 年。一个商办类项目的土地剩余使用年限，即从拿地之日起按40年起算，再扣除其项目建设开发的时间（除超高层建筑外普遍最少需要3-5年）。换言之，一个项目即便按照从拿地到建成的最短耗时计算，到开业时剩余的土地年限最多为35至36年。

20年是土地剩余使用年限的关键性指标。对此，ICCRA住房租赁产业研究院院长赵然指出，投资机构对商办类项目土地剩余年限有明确偏好：20 年为及格线，30 年为优秀线。剩余 30 年以上的项目更受青睐，事实上这类物业在全国范围内极为稀缺。

业内普遍认为，剩余年限低于20年的项目资产估值会受影响，从经济账和风险角度考虑，基本不会被纳入投资范畴。

据世邦魏理仕预计，至2030年，中国18个主要城市中，剩余土地使用年限少于20年的单一业权商办物业总面积将增加到约3000万平方米，约七成在一线城市，而且基本都位于核心区位。

以陆家嘴为代表的区域，即将面临商办项目土地剩余使用年份不足的问题。图源：新华社

随着1990年代开发的商办项目逐渐迎来剩余土地年限不足的挑战，上述问题将逐步凸显，影响城市再开发及持续升级，其背后的逻辑主要体现在多个方面：

第一，影响投资决策。当土地使用年限剩余较短时，投资机构会担忧资产价值随着年限减少而降低，导致投资回报率下降。比如，投资机构普遍不会考虑剩余年限低于20年的项目，这使得土地剩余年限接近20年的项目难以获得资金支持。

第二，制约项目改造。一些老旧物业虽然急需更新改造，但因土地使用年限问题，投资机构对其价值无法量化计算，不愿投入资金。这导致许多位置好、楼宇主体结构良好的项目，因土地年限等因素被放弃，使得老旧物业错失及时焕新的机会，既浪费了核心区位的土地资源，也影响了区域的整体功能与形象。

第三，限制资产估值。按照不动产物业的评估方法，剩余年限越少，物业的剩余价值（即未来可变现或产生收益的价值）也就越少。在发行REITs（Real Estate Investment Trusts，房地产投资信托基金）时，土地剩余年限短的项目资产估值会被压低，进而影响项目的融资和发展。

戴德梁行华东区资本市场部执行董事卢强对此表示：“从城市更新角度，一个商办项目资产估值若由于年限问题受限，就自然难以吸引到投资商。在写字楼投资情况本就严峻的情况下，土地年限不够的写字楼投资前景就会雪上加霜。一方面，大的机构买家基本不会考虑低于20年的项目；另一方面，尽管个人买家的要求不会像机构买家那么严苛，办公面积也有可能以散售的形式出让，但土地时效问题终究还是会影响估值。”

从上海商务楼宇的建设开发情况分析，陆家嘴金融贸易区、虹桥经济技术开发区由于规划于1980-1990年代，有大批楼龄超过20年的商务楼宇；黄浦区核心区、虹口区外滩北翼、徐家汇等区域，也集中了许多开发于1990年代末及世纪之初的写字楼，上述区域将在一定时间内集体遭遇土地使用年限的考验。

以陆家嘴金融贸易区为例，其核心板块小陆家嘴作为上海金融中心，聚集了大量建于 1990-2000年、楼龄超过20年的商务楼宇（如华能联合大厦、银都大厦等），土地剩余年限普遍不足15年。小陆家嘴区域土地资源有限，不同级别的商务楼宇也有租金分化、楼宇急需提质升级的问题。此外，因楼宇高龄化情况集中，商务楼宇的绿色化转型、功能及空间改造等更新需求也更为迫切。因而，陆家嘴商务楼宇因剩余土地使用年限的掣肘，正面临“功能过时—估值下降—改造乏力”的状况，在小陆家嘴这样的核心区域则表现得更加突出。

土地年限续期细则仍待进一步明确

那么，商办项目的土地使用权续期是否有相关法律依据？

根据《中华人民共和国民法典》第二编第三分编第十二章第三百五十九条，非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋以及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

另据《中华人民共和国城市房地产管理法》(2019年版)第二章第一节第二十二条规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

总结而言，现行法律条文未对非住宅建设用地的续期作出明确规定，仅提及续期是可行的，且相关续期需要补缴土地价款，并至少提前一年申请。续期(或到期更新)的方式、续期年限和补缴土地价款的金额标准均未见统一要求。

地方性法规方面，上海《城市更新条例》第四十一条规定，城市更新以拆除重建和改建、扩建方式实施的，可以按照相应土地用途和利用情况，依法重新设定土地使用期限。城市更新涉及补缴土地出让金的，应当在土地价格市场评估时，综合考虑土地取得成本、公共要素贡献等因素，确定土地出让金。

上述上海市地方性法规中虽允许重建/改建/扩建项目“重新设定土地使用期限”，但未进一步明确商业用地年限延长的具体标准（如是否可从 40 年延长至 50 年或更久）。项目在面临实际的续期问题时，仍旧缺乏明确的法规指导。

卢强进一步解释了实际操作层面的现状，“商办项目的土地延期问题，在上海的市场操作中，如果不涉及特定情况，例如国企改制特批或者是划拨用地，目前还没有一例可供参考的成功案例。”

为此，研究员询问了本市多位地产资管及城市更新领域内的从业人士，从反馈来看，业内基本认同土地在到期前应该能通过一定程序进行有偿续期的操作。然而，他们也普遍指出，在土地延期的相关规定出台之前，土地年限依旧是当下上海地产大宗交易、城市更新及项目改造方面的阻塞性问题。

国有土地使用权的相关法律及法规。图源：仲量联行

经公开信息可知，全国范围内已有多起商办项目土地续期的案例，包括深圳市罗湖区的国际商业大厦、浙江省海宁市龙祥大厦等。此外，浙江省海宁市及杭州市、辽宁省盘锦市、河北廊坊市、深圳等地均有商办土地使用权续期的相关标准规定。

以海宁市为例，其2018年出台的《海宁市国有建设用地使用权出让（租赁）到期土地处置管理办法》中，详细罗列了非住宅类土地到期延期的操作细则。根据规定，对符合续期条件的到期土地，续期出让年限工业用地不超过30年，商业及其他用地不超过20年。在续费标准方面，按办理续期时点土地市场评估价结合亩产效益评价地价修正系数所得价格的50%缴纳土地出让金。

从各地已续期的案例来看，地方法规方面针对土地续期的评估方式及续费标准不一而足。评估方式有两种，一是看续期时的市场价格，二是看续期时的基准地价。另外，也会综合考虑规划、区位、用途、土地市场、补偿费用对应的续期时间以及成交情况、地价水平以及变化等因素计算得出。上述地方性法规，为未来上海制定相应的土地续期规定提供了一定借鉴。

陆家嘴作为中国核心金融商务区之一，其商办土地的使用年限续期问题正日益凸显，这不仅关乎单栋商务楼宇的长期资产价值，更影响着区域整体功能的升级与长远发展。以小陆家嘴内楼龄最长的良丰大厦为例，其建成至今已逾30年，按照商办土地40年的使用年限计算，其土地剩余年限已逼近5年关口，续期压力迫在眉睫。

针对以陆家嘴为代表的上海核心区域，当前最关键的土地续期诉求有两点：一方面，亟须出现第一例完成土地使用年限续期的实际案例。这一案例将为区域内其他面临同样问题的楼宇提供可参考、可复制的实践样本，打破 “无例可循” 的困境；另一方面，必须明确土地续期规则，包括具体的续期年限如何设定、土地价款的补缴和评估标准，以及从申请到审批到支付的全流程操作办法等。唯有如此，才能让区域内的老旧商办物业在续期问题上有章可循，为其更新改造、重焕活力扫清制度障碍。

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