中国实践争鸣|何盼:为什么市民热线让基层陷入了治理困境？

作者：何盼，武汉大学社会学院博士生。

在各个地方调研时，基层干部对12345热线的反感溢于言表。对此，基层干部们给出的主要原因有二：一是“可解决的不用打，解决不了的打了也没用”，12345热线表现出高能耗、低效能的运转困境。二是“市民热线成了刁民热线，干部陷入大量琐碎且无理的问题中”。这两个理由都值得进一步分析和思考，背后的逻辑有共同之处，也有差异之处。

一是权责不匹配下的“体制空转”问题。村民拨打12345反映诉求后，由市级层面的12345热线平台将诉求内容来分类和定位，确定负责处理该诉求的责任单位。然而，这样一种以事分流的派单机制受信息密度的限制，派单员难以通过脱离治理情境的一个电话就能清楚地了解市民的诉求内容并将其分类，而且越是复杂难处理的问题，就越是没办法在前端完成甄别与分类。因此，大量无法顺利分类的复杂工单就以属地原则的名头，被下派给乡街村社。与此同时，充分了解信息、确认与定位问题、处理复杂工单、安抚群众等一系列成本和压力也转移给属地，形成了权责之间的巨大错位。

一方面，无法顺利甄别与分流的复杂工单、困难工单只能依靠属地原则进行兜底，大量不好处理解决的剩余工单涌入基层属地，使得属地工单具有极为明显的问题化特征。另一方面，基层属地在职责同构、压力型体制等结构性因素的影响下，天然具有权小责大的特点，缺乏相应的治理资源来应对处理和应对这些复杂问题。大量复杂工单以属地原则涌入基层，基层解决问题的能力又极其有限，在考核压力下，基层工作人员只能将大量精力花费在完成规定性工作上，以求“尽职免责”：全面了解工单内容、寻找可行的解决办法、完成各个环节的工作与留痕。最终带来“体制空转”的问题：基层干部在无能力实质化解问题的情况下，仍需要投入大量时间精力去做好各个环节的规定性动作，以做到“程序完整”来消除工单未解决带来的考核影响。于是12345热线陷入了干部很忙但问题没解决，干部无意义而群众也不满意的怪圈之中。

因此，“体制空转”的核心逻辑在于：12345热线跨层级与去情境的特征，使其分流治理的效果具有内生缺陷，大量问题工单无法有效地在前端甄别与分流，只能以属地兜底的方式来填补缝隙。与此同时，12345热线重塑了属地政府的回应责任，形成了回应率、时效性、解决率、满意率等指标考核，但并没有增加属地政府的回应能力。在问题工单、考核压力、资源约束所形成的挤压型结构下，基层干部只能通过安抚摆平、程序化解等策略手段纾解压力，带来资源消耗并未转化为实质的问题解决和治理效能提升的体制空转问题。

二是大量无理诉求涌入热线造成“资源投入无效悖论”。前面讨论的是12345热线的运转效能问题，而这里讨论的是12345热线的治理效能问题。对12345的另一重批判，来源于12345热线中涌现出大量不合理工单，且有愈演愈烈的趋势。

调研中发现，不合理工单主要有两种类型。一是公私不分型。公私不分的核心逻辑是政府与个人之间责任意识边界模糊，政府成了各种小事、琐事的第一责任人，个体不再对自己的生活负责，要求政府包办代替。如某村民院子里的树枯死，以消除安全隐患为由，打12345热线要求乡村两级上门为其砍树。最终该工单被乡镇压给了村上，村里掏了300多元出来砍树。二是以公谋私型。以公谋私与公私不分不同，以公谋私的核心逻辑是利用体制向政府施压，来满足自身不合情理的私人诉求。如J村搞美丽乡村建设时，就有村民投诉施工队扰民、破坏农地等问题，而包裹在这些正式诉求背后的真实诉求，是该村民想承包家门口那一段的土方工程。上述类型分别代表了“白嫖者”和“钉子户”两种基层治理中的不合作者群体，他们的行动本质都是对个人私利不加约束、不负责任、毫无负担地施加于政府，大量公共资源耗散在问题群众的不合理问题之上，带来基层治理负担、公私责任边界模糊化、政府权威丧失与公共规则瓦解等非预期后果。

不合作者作为乡村治理中的消极分子，是制度的冗余，不可能完全剔除。乡村有效治理的关键，并不是消除所有的不合作者，这既无必要也不可能。有效治理的关键在于形成正向的分类治理氛围，从而实现消极分子的边缘化。这样，一方面消极分子作为边缘者，对村庄公共资源无所消耗；另一方面消极分子也以其边缘人形象对普通村民形成威慑，反过来进一步强化了公共规则。在此环境下，消极分子的存在不仅是必然冗余，也是必要冗余，在对消极分子的分类治理过程中，村庄内生的公共规则生成与强化。当前12345热线陷入“资源悖论”的核心原因是，大量消极分子通过正式的制度途径满足个人不合理诉求，这不仅消耗了公共治理资源，还破坏了地方政府约束消极分子、维护公共规则的合法性、权威性，引发普通村民的比较、不满与模仿。于是，基于公共规则之上的“依靠积极分子，团结中间分子，边缘消极分子”的正向秩序，转变为了“突出消极分子，分化中间分子，削弱积极分子”的负向秩序。消极分子无负担、无风险地损公肥私破坏了公共规则，而公共规则的瓦解进一步激发了消极分子损公肥私的行为取向，负向循环的生成，带来了“资源投入而治理无效”的资源悖论。

由此可见，“资源悖论”的核心逻辑在于12345热线通过跨层级、高效率、低成本的制度设计，破坏了基层治理中基于分类治理形成的平衡秩序。一方面，国家大范围地直面个体化的农民，高度的信息不对称让政府对消极分子进行分类治理的成本增加；另一方面，全响应、高效率的回应要求则让基层政府对消极分子进行分类治理的能力弱化，这又进一步带来了无理诉求的膨胀，加剧了分类治理的成本。于是，无差别、高效率地对个体诉求的满足，让大量公私不分、以公谋私的不合理诉求涌入制度通道。对这些不合作者而言，投诉既无社会成本、也无行政负担，因此利益被满足是赚了，利益不被满足也不亏。然而与消极分子无损失相对比的，是基层政府的高耗能、高成本。基层政府陷入两难境地：识别和剔除这些不合理诉求需要耗散大量体制资源，同时还要承担指标考核的问责压力，而满足这些不合理诉求则消耗政府的合法性权威，则带来了更多不合理诉求的涌现。在两面夹击的环境中，基层政府通过小范围摆平、大范围申诉的方式来维持基本平衡，但也让大量注意力和体制资源被耗散了在应付小部分问题人群之中。

编辑：石剑军