上海“老破小”原拆原建调研，全国18亿平米旧房改造如何破局？

今年已经91岁的韩秀华老人，这辈子搬过两次新家，一次是1965年，一次是2018年。

这两次搬新家，居住地都是同一处——上海彭浦新村，这里既是上海最早的工人新村之一，也是上海最早探索原拆原建的小区。

韩秀华老人没有子女，她做梦也没想到，自己能从原本逼仄昏暗、没有独立厨房与卫生间的老房子中搬出，原址迁入敞亮的电梯新房中，还没有花费一分钱。

据上海易居研究院估算，我国楼龄超过34年的存量房总建筑面积超过18亿平方米。如何更加高效地推进原拆原建，让更多居民的住房条件尽早得到改善，是许多城市正在积极探索的命题。

“做梦都不敢想能住进电梯房”

1965年搬进彭浦新村时，韩秀华刚和丈夫臧根霖结婚两年。

那时候在上海，衡量居住条件好不好，很重要的一点就是看要不要“倒马桶”。

而在这个上海第一批苏联式工人新村里，年轻的夫妇俩终于不用再倒马桶了，新房不仅有抽水马桶，不久后还通了煤气。

但在日新月异的上海滩，曾经人人羡慕的“新村”渐渐落后，设施老化、楼道杂乱、隔音不好，下雨的时候排水不畅，共用厨卫也十分不便。

“跟新造的比，就落后了。”韩秀华对第一财经记者说道。

老两口没有孩子，退休工资难以支持他们去改善居住条件，他们也就一直蜗居在这慢慢变老的房子里。

加上年岁的增长，老两口上下楼梯也成了麻烦事。住在四楼的他们，爬一趟楼梯要花20多分钟。

2018年8月，韩秀华夫妇等来了小区的拆除重建。考虑到老两口年事已高、身体欠佳等情况，当地社区工作人员提前安排两位老人先入住到了小区前期已改造好的新房中。这年12月16日，94岁的臧根霖和85岁的韩秀华省去了中间的过渡安置期，直接搬进了新房。

新房不仅有两间卧房和独立厨卫，还备齐了家具家电，最关键的是，新房是电梯房，解决了老两口的出行难题。

“我从来没想过有这么好的房子，做梦都不敢想能住进电梯房”，韩秀华激动地说道，“走进小区跟进了花园一样，享受到了。”

比韩秀华夫妇稍晚，钟松林一家在上世纪80年代才搬进彭浦新村里面的“彭三小区”，夫妻俩带着两个儿子住在20多平方米的房子里，跟另一户人家共用厨卫。

“上厕所的时候就得你等我、我等你，很不方便。”随着时间推移，居住面积过小、合用厨卫不便、上下楼梯难度大等种种问题逐渐累积，钟松林一家对房子改建的需求越来越强烈。

旧房改造的消息终于传来。

“我们很爽气的，”钟松林说，“动员的时候，我马上就签字了。”经过几年的等待，钟松林一家住进了一套67平方米的电梯房，不仅有了独立厨卫，还有两间卧室和阳台，添置了洗衣机、空调、电视机等各种家电，还用上了扫地机器人这样的智能化家居产品。

上海的原拆原建探索

上海是我国城市化走在最前列的城市，上世纪50年代起，为了改善上海市民的生活条件，一片片工人新村兴建起来。随着时代变迁，这些当年非常抢手的住房，如今已十分老旧，甚至还存在小梁薄板结构不安全、煤卫不成套带来安全隐患等问题。于是，原拆原建模式应运而生。

上海最早的原拆原建项目可以追溯到彭浦新村旧住房改造。

始建于上世纪50年代的彭浦新村，是上海市最早建立的工人新村之一，也是上海第一批老公房。

彭浦新村街道党工委书记任伟告诉第一财经记者，1958年，为了改善彭浦工业区工人的居住条件，工业区开始破土兴建工人新村，建起了56幢职工宿舍，建筑面积达16.9万平方米，迁入1200多户职工家庭。

任伟介绍，彭一、彭三小区在设计时部分参考了苏联风格，以大户型为主，多为三房户型。但当时受住房条件限制，一套三房户型往往分配给两到三户人家居住，造成了合用厨卫的情况。稍晚建造的彭五、彭七小区部分住房同样也是厨卫不独用。

60多年后，当年的公房已是年久失修，改善民生迫在眉睫。

2005年，上海下发了《上海市旧住房综合改造管理暂行办法》，彭浦新村街道抓住机会，在全市率先探索旧住房成套改造工作，根据不同小区房屋结构特点，探索出了一个又一个旧住房成套改造新模式，比如通过“楼梯过道改扩建”和“加层扩建”增加面积，让居民实现煤卫独立使用。

2013年，彭三小区二期进行改造时，早前的“改扩建”和“加层扩建”都无法完全解决房屋老旧和管线破旧等问题。这一时期，土地的建筑容积率高了，拆除重建的方案也顺势发生。当时，彭三小区居民先搬离了老房在外过渡，等老房拆除原地重建后再搬回新房居住。

于是，彭三小区二期成为全上海第一个拆除重建成套改造项目。

经过了十余年努力，彭浦新村街道陆续完成了对彭五小区、彭七小区、彭三小区一期到五期的改造工程，受益居民达到4900余户。

2019年5月，彭一小区旧住房成套改造项目正式启动，这是彭浦新村街道最后一个非成套旧住房小区。该小区也是采用了拆除重建的方式，将原有多层建筑拆除后，按原有居住标准新建多层、高层民用建筑，总建筑面积21.08万平方米，建成后包括新建17幢高层建筑，同时配建近1700个车位的地下两层车库及各种公共设施。

任伟告诉记者，彭一小区预计2025年春节前完工，居民也将提前半年全部回搬，整个彭浦新村的成套改造工作也将画上圆满的句号。

除了彭浦新村样本，近年来，上海各区都在探索原拆原建模式的落地。

近日，第一财经记者走访了上海市杨浦区控江路街道一处原拆原建项目现场：这个去年下半年实现居民100%同意签约的小区，现在已经无人居住，一排排苏联式低矮楼房紧贴着内环路高架，内部已搬空，破拆机与卡车正在周围忙碌着，成片的废墟代表着一个时代的逝去。

这里是始建于上世纪50年代的凤南一村，小区中部分住宅楼的楼龄已超过70年，不仅年久失修存在安全隐患，还有煤卫多户合用的情况，居住条件十分不便。

凤南一村共有居民楼35幢、1813户，这个大体量的破旧老小区已成为《上海市城市更新条例》生效后最大规模的拆除重建项目。

去年11月底之前，所有老居民都搬了出来，四年后，凤南一村将面貌一新，8幢现代化的高层居民住宅将拔地而起。

这个曾经连套内独立卫生间都没有、停车位稀缺的小区，未来还将拥有6000余平方米的社区公共服务配套以及地下停车库，此外，老年活动室、养育托管点、卫生服务站、健身中心、图书馆、社区食堂等一应俱全。

当地居民告诉记者，从环境恶劣的“老破小”中搬出，到四年后搬回原小区、住进现代化电梯房中，每户的居住面积相较之前都将有所增加，而这里的居民需要付出的费用是零。

不仅如此，约四年时间的外出租房过渡期租金也是由政府补贴，补贴标准依据原居住面积大小从4400元/月—9000元/月不等。

原拆原建资金从哪里来？

大规模原拆原建，所需成本不低。

以彭一小区项目为例，每平方米仅建安成本就达几千元，算上公建等方面的支出，彭一小区平均每户的财政投入在100万元左右，整个住宅项目总投入达到26.6亿元。

上海彭浦新村街道旧改办负责人须炳荣向记者介绍，彭浦新村非成套旧改的房屋设计方案的把关、居民签约的动员工作、居民搬场服务和回搬选楼工作、居民矛盾的协调化解工作等均由街道负责，具体的重建工程则由静安区区属国企北方集团牵头进行，交付之后再由街道负责居民选房安置工作。

这也就意味着，彭浦新村改造中所涉及的各项成本，包括建安成本以及拆除重建过程中的过渡费补贴、搬家费补贴、家用设备迁移补贴等，基本由区财政承担。

第一财经记者从上海政府采购网今年2月发布的“凤南一村小区旧住房更新（拆除重建）项目建设期内工程财务（投资）监理服务的公开招标公告”中获悉，凤南一村小区拟拆除建筑面积6.799万平方米，新建8幢住宅及变电站、垃圾房、门卫等配套设施，新建总建筑面积约19.727万平方米。

招标公告还披露，项目总投资匡算为38.74亿元，其中建筑安装工程费用约21.38亿元，工程建设其他费用约4.78亿元，预备费约1.31亿元，前期费用约11.27亿元。

既然居民不出钱，如此大额的项目总投资由谁来出？根据上海市杨浦区人民政府官网披露，该项目资金方面由杨浦区区级财政资金承担，市级财政以核准制给予补贴。

项目实施主体则为上海卫百辛(集团)有限公司，这是一家由上海市杨浦区国有资产监督管理委员会100%持股的区属国企，主要经营范围为房地产开发和物业管理等。

目前，我国城市更新模式以“政府主导、国企实施”为主，对于一些公益属性比较强、资金需求不大的城市更新项目，往往是以政府部门为实施主体，利用财政资金直接进行投资建设。

一位相关人士告诉第一财经记者，目前上海大多数原拆原建项目资金来源均为区级财政，部分典型项目申请到了市级或中央的专项预算支持。

从大拆大建到原拆原建

过去，大家看到城市旧改就会联想到“动迁”，即在老房子拆除后，居民搬迁安置到别处。

上世纪90年代上海开启旧城改造，根据上海市旧改办数据，从1992年到2022年，30年来上海共完成二级旧里以下房屋改造超过3000万平方米，受益居民约130万户。

其中，“动迁户”占了不少数量。来自上海市规划和自然资源局的数据显示，至2022年，上海中心城区共征收、拆除成片二级旧里以下房屋超过1000万平方米，受益居民40多万户，配套建设了18个大型居住社区和50余万套保障性住房。

在“拆除-平整土地-招拍挂-开发商介入”的模式下，数十万户棚户区简陋房屋被拆除，一幢幢高楼大厦取而代之，城市面貌焕然一新。

而那些遇到旧房拆迁的人则被视为“幸运儿”，有人彻底告别了在棚户区蜗居的生活，也有人通过拆迁一夜暴富。但相应地，他们也付出了代价：告别了熟悉的邻里关系，离开了居住数十年的街道，有些居民搬迁到郊区，再也回不到城市中心。

近年来，上海老旧小区原拆原建落地项目增多，这种模式下，拆迁户一夜暴富的可能性消失了，却受到很多老百姓的支持，原因包括他们不用离开熟悉的街坊环境、市中心交通便利、生活配套齐全、学区配套好等。

为何这些原拆原建小区没有采用原来的动迁模式？

一位相关人士对记者表示，事实上目前原拆原建与异地拆迁安置模式共同存在，很多选择原拆原建模式的老小区在区位上存在一些硬伤（如贴近高架、地下有地铁线路等），未必适合征收后招拍挂，但房屋过于老旧，房龄在70年左右，设计又不合理，出于民生考虑不得不实行拆除，便实行原拆原建。

该人士称，更重要的原因是从中央到地方在政策法规上的推动，目前这些原拆原建项目的推进，有望为未来探索出更好的城市更新模式。

随着城市旧改理念的革新，“大拆大建”的时代正在远去。2021年3月，“城市更新”被首次写入政府工作报告和“十四五”规划文件之中，上升为国家层面战略。

根据2021年4月的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》、2021年8月的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等文件，城市更新主要指在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造，是一种分类审慎处置既有建筑，小规模、渐进式地有机更新和微改造，意在加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。

2023年，《上海政府工作报告》提出，将全面推进“两旧一村”改造，“两旧”的其中一“旧”，指的是小梁薄板房屋等不成套旧住房，这些零星旧房遍布上海中心城区。以“两旧一村”为主体的“人居环境品质提升”被列入上海城市更新六大行动之一。

原拆原建能否大规模复制

第一财经记者了解到，上海推进的一些原拆原建项目，出于民生改善的角度，出资主要来自财政资金，没有考虑经济回报。如果大规模推进原拆原建，意味着财政压力将加大。

有关人士表示，上海有部分地区正在探索项目资金来源的多元化，尝试未来实现资金运转的闭环。比如，有项目部分资金来源于地方国有企业，通过提高项目的容积率，新房竣工后国有企业将拿到一部分房源用于保障性租赁住房，这部分资产未来或将打包发行Reits（不动产投资信托基金）上市，实现退出闭环。

“如果能探索出更好的资金运转方式，原拆原建模式有望在更广范围内推行。”该人士称。

毫无疑问，如果完全只依赖财政资金，原拆原建模式的推广速度与范围将是有限的。如何将更多城市中的危楼、旧楼进行更新，是城市建设亟待解决的问题。

目前，不少地方也正在探索原拆原建资金来源的多元化。

去年，广州出现了首例由业主自主筹资更新、政府给予一定激励的试点——“集群街2号”拆除重建项目。在这个案例中，当住所被鉴定为整栋危房后，集群街2号的街坊们决定“自己掏腰包，自己当甲方”，委托开发商以原拆原建的思路进行彻底改造，所有业主按4600元/平方米的标准掏钱转至共管账户里。

原拆原建在杭州也正被许多市民热烈讨论，很多老小区居民不愿再等待，决定启动“自主更新”。因此，近期浙江省决定以杭州拱墅区“浙工新村”、衢州江山市“永安里片区”项目为试点，积极探索以业主自主更新方式推进拆改结合型的城镇老旧小区改造模式，通过政府引导、业主出资，实施老旧小区危旧住宅的整体拆除重建。

杭州的浙工新村原是浙江工业大学教职工宿舍，现在已经成为浙江省首个采取自主更新模式重建的危旧房小区，主要出资人是小区居民，政府给予了适当补贴。目前，该小区548户业主以接近100%的比例同意原拆原建的模式，且每户自掏腰包约100万，共筹集5亿元用于小区重建。项目已于2023年11月底正式开工，计划2025年竣工。

在北京，一种由居民、政府、产权单位三方共担重建资金的模式正在试点中。去年，始建于1977年的马家堡路68号院2号楼开启重建工作，这个典型的“筒子楼”拆除重建的总造价大约在4000万元，其中北京市、丰台区两级财政补贴1100多万元，产权单位负责地下一层的出资，剩下的都由居民自筹。在这个过程中，居民和政府共同决策，改造后居民手中的房本也将从租赁房本变为个人的经济适用房房本，拥有正式产权。

在采访中，有市民对第一财经记者说出心声：“以前旧改总等着政府主导，有些人等待了一辈子，如果能有多种机制给居民选择，什么时候改造、怎么改造都由居民说了算，有经济实力的人能多出些钱买到更大面积的居所，那就更好了。”

据上海易居研究院调研，虽然“自主更新”模式需要业主来承担大部分资金，但在实际推进的样本案例中，居民的支出也将获得收益。相比传统的置换新房模式，原拆原建可以少支付30%比例的支出，而且“旧貌换新颜”后，新房资产价值对比过去的“老破小”，将有一定程度上涨。

上海易居研究院对全国六个重点城市（北京、上海、广州、深圳、杭州和南京）原拆原建的规模占比和增值空间等进行了简单测算，认为这六城原拆原建后的物业资产价值将分别上涨108%、155%、80%、34%、23%和33%，平均值为72%。

多元化资金来源下的原拆原建还具备很大市场潜力，也是一种巨大的商机。据上海易居研究院统计，目前，在全国各类存量房屋中，1990年及以前建造的房屋其总规模约为18亿平方米。随着时间流逝，这种高楼龄小区居住环境恶劣，都有可能被纳入原拆原建范围内。

该机构测算显示，若一二线城市积极推进原拆原建工作，其对于全国房地产开发投资将带来积极影响，每年大约可以带动1000亿元的投资量，年均拉动全国房地产开发投资增长一个百分点。

易居智库研究总监严跃进告诉记者，危房旧改原拆原建的传统模式是以政府为主导、财政出资为主，近年来广东、浙江等地出现了以居民自治为主的“自主更新”模式，怎么建、何时建由居民说了算。这两种方式各有利弊，“自主更新”目前还无法成为主流的原拆原建方式，因为背后的协调成本比较高，项目越到后期“扯皮”的事情越多，而传统模式由政府主导、统一拆建，协调成本较低。

严跃进建议，如果未来一二线城市要推进原拆原建，可以在新建项目的产权登记等方面落实更有效率的做法，对有抵押的房产落实更灵活的不动产登记政策；在征询比例方面，原先各地对此类征询比例默认为100%，建议设置为90%-95%，可操作性更强；在规划与政策方面，建议规划部门完善科学指导与总体规划，明确各类政策支持，形成具体的工作实施方案。