国常会审议通过公平竞争审查条例草案 着力打破地区封锁和行业垄断

21世纪经济报道记者王峰北京报道5月11日的国务院常务会议审议通过《公平竞争审查条例（草案）》（下称“草案”）。

此时，距离草案2023年5月12日向社会公开征求意见正好过去一年，距离2016年6月1日国务院正式确立公平竞争审查制度已近8年。

国常会指出，公平竞争是市场经济的基本原则，是建设全国统一大市场的客观要求。

然而，公平竞争审查落地执行情况喜忧参半，一方面，全国近年来清理几十万件存量政策措施，废止、修订数万份不符合公平竞争审查的政策文件，另一方面，有的地方仍然出现滥用行政权力排除、限制竞争案件。

公平竞争审查道阻且长，条例出台后，将补上公平竞争审查制度的重要一环，且成为制度体系中的顶层设计，将有力强化公平竞争审查刚性约束。

形成公平竞争审查制度体系化

公平竞争审查制度萌芽于11年前。

2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。

2015年3月，《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》首次提出，探索实施公平竞争审查制度。

2016年6月1日，《国务院关于在市场体系建设中建设公平竞争审查制度的意见》（下称《意见》）出台，公平竞争审查制度正式确立。

《意见》规定了公平竞争审查的审查对象、审查方式，以及市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准等审查标准，很多内容进入了草案征求意见稿。

2017年《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》颁布，对公平竞争审查相关细节予以优化。经过4年实践，在总结各地公平竞争审查经验的基础上，2021年，实施细则经完善后去掉了“暂行”。

“我国将公平竞争审查制度定位为行政机关的自我审查机制，一定程度上限制了公平竞争审查制度的效果。”东部某地级市市场监管局工作人员告诉21世纪经济报道。

比如，草案征求意见稿对审查主体的规定是：政策制定机关在政策制定过程中，对拟制定的有关政策措施开展公平竞争审查。

针对公平竞争审查工作中的外部监督乏力等问题，2019年，国家市场监督管理总局发布了《公平竞争审查第三方评估实施指南》，为开展第三方评估提供明确指引。

2022年，新修订的《反垄断法》将公平竞争审查制度纳入其中，明确规定“国家建立健全公平竞争审查制度”。

至此，公平竞争审查制度的“四梁八柱”基本搭建完成，制度体系从法律到政策性文件，涉及不同层次，只剩下作为中坚的《公平竞争审查条例》。

《反垄断法》仅对公平竞争审查作了原则性规定。“长期以来，我国关于公平竞争审查制度的主要规定均为国务院及其部委制定的规章和行政规范性文件，在法律效力层级上位阶较低，使得公平竞争审查制度的效果和价值有限。”武汉大学知识产权与竞争法研究所所长宁立志说。

宁立志指出，条例出台后，我国将形成以《反垄断法》为基础，以《公平竞争审查条例》等行政法规为核心，以《公平竞争审查制度实施细则》等部门规章为抓手，以《公平竞争审查第三方评估实施指南》等指南文件为辅助的全方位、多层次、体系化的公平竞争审查制度。

近日，《国务院2024年度立法工作计划》发布，《公平竞争审查条例》位列其中。

部分地方政策抽查和清理有限

虽然我国开展公平竞争审查已经多年，但效果喜忧参半。

国家市场监管总局数据显示，2022年，各地区、各部门审查新出台政策措施16.37万件，清理各类存量政策措施45.2万件，废止修订、纠正排除、限制竞争的政策措施2.04万件。2023年，各地区、各部门修订或者废止违反公平竞争审查制度的政策措施1.76万件。

然而，部分地方的公平竞争审查制度并未发挥其应有之效应。

中国政法大学法治政府研究院近日发布《中国法治政府评估报告（2023）》，对100个城市的法治政府建设情况进行评估，其中，仅有7个城市在“完善公平竞争保障机制”指标上得到了满分15分，得分在及格分9分及以下的城市多达59个。

“评估发现，多数地方政府已建立公平竞争审查联席会议制度，但评估还发现，有的地方开展的政策抽查和清理较为有限，滥用行政权力排除、限制竞争案件频发，表明各地政府在公平竞争保障机制建设及其功能发挥方面仍存在完善空间。”该课题组负责人、中国政法大学法学院教授成协中说。

《中国法治政府评估报告（2023）》指出，部分城市在开展涉企政策文件公平竞争审查和清理等工作时，只是在专项活动总结年度工作报告中简单提及审查的政策文件的数量或是曾开展相应工作，而甚少公布涉及的政策文件的具体名称、依据、结果等内容，不利于公民与社会的监督。

2月29日召开的全国反垄断工作会议介绍，2023年全国共查处滥用行政权力排除、限制竞争案件39件。

上述东部某地级市市场监管局工作人员说，有的地方在已经建立公平竞争审查联席会议制度，并开展了大规模存量政策措施清理的情况下，仍然出现滥用行政权力排除、限制竞争案件，说明公平竞争审查任重道远。

加强外部监督和第三方评估

5月11日的国常会指出，要聚焦当前市场反映突出的问题，细化完善公平竞争审查规则，着力打破地区封锁和行业垄断，为各类经营者公平参与市场竞争营造良好环境。

条例尽早出台，有利于补足《公平竞争审查制度实施细则》等已有制度法律位阶较低的短板，强化公平竞争审查刚性约束。

宁立志介绍，我国正逐步将公平竞争审查纳入相关考核评价体系。比如，中央全面依法治国委员会办公室将公平竞争审查纳入市县法治政府建设示范指标体系，各地将公平竞争审查工作纳入政府绩效、营商环境、法治建设等考评体系。

草案征求意见稿已明确规定，地方各级人民政府应当深化公平竞争审查工作考核，将考核结果纳入各级党政领导班子和领导干部政绩考核内容。

成协中建议，建立健全涉企政策文件与措施抽查机制与定期清理机制。

“通过观测可以发现，被评估的城市中只有少部分开展了政策措施公平竞争抽查工作，各地政府应积极向优秀城市学习与看齐，如北京市两年来抽查的公平竞争政策文件数量多达2000余份。”他说。

草案征求意见稿亦明确规定，各级公平竞争审查工作协调机制办公室应当建立公平竞争审查抽查制度，组织对有关政策措施开展抽查。办公室设在各级市场监督管理部门。

由于目前施行的公平竞争审查是以自我审查为主、以外部监督和第三方评估为辅的审查方式，加强抽查，可以有效避免公平竞争审查流于形式。

宁立志还认为，需要强化反垄断执法机构在公平竞争审查制度中的地位和作用，赋予其抽查公平竞争审查实施情况，并对政策制定机关未进行公平竞争审查或违反公平竞争审查标准出台政策措施进行查处的权力。

成协中告诉21世纪经济报道，即将出台的条例尽管没有改变政策制定机关自我审查的模式，但在审查机制、审查程序和监督机制上做了较大完善，将显著提升公平竞争审查制度的刚性约束和实效性。

比如，草案征求意见稿明确要求地方各级公平竞争审查工作协调机制应当建立重大政策措施公平竞争审查会审制度。通过会审可以有效弥补政策制定机关自我审查的部门主义色彩，提升政策的协同性。草案征求意见稿也明确要求各地建立第三方评估制度和年度报告制度，强化对公平竞争效果的外部监督。