黄奇帆：房地产问题，怎么办？

最近，房地产又有新动态，杭州和西安放开限购，再次引发大家对行业的密切关注。

房地产面临的一些挑战和现实问题到底该如何解决，房地产将往何处走？这个关乎国计民生的行业应该如何管理，才能让它在正常的轨道运行？

重庆市原市长黄奇帆在重庆工作期间，也遇到过关于房地产发展的问题，他在新著《重组与突破》中分享了这些故事，以及自己解决问题的思路。

我们将书中黄奇帆关于房地产的思考和判断整理成文，内容极具含金量和现实意义。

作 者：黄奇帆 中国国家创新与发展战略研究会学术委员会常务副主席、重庆市原市长

来 源：正和岛（ID：zhenghedao）

一、一上任就碰到烂尾楼问题

2001年10月12日，星期五，是我到任重庆市副市长的日子。当时的重庆，GDP仅1900多亿元，财政收入不到200亿元，正处在底子薄、矛盾多、任务重的发展“破冰期”。

上任后的一年里，许多急事、难事接踵而来，考验着我这个“新官”。得益于多年形成的重组思路和实践经验，我不回避矛盾，迎难而上，见招拆招，将矛盾一一化解。至今回忆起来，过往种种情形仍历历在目，令人回味。

重庆市委、市政府毗邻办公。报到当天，我路过市委大院，只见门口围着两三百人，黑压压一片，明显是上访的。把自己安顿好后，我顺口问了一句：“这些上访群众是从哪里来的？”马上有人回答：“是地铁中心花园的上访者。”

过了大约一个月，一天下午，我正在单位办公，忽然听到市政府门口吵吵闹闹，起身一看，又是一堆人围着。一打听，还是地铁中心花园的上访者。

事情已经过去一个月了，怎么还没解决？于是，我把当时分管稳定的办公厅副主任叫到办公室。

他说：“这个地铁中心花园是1992年开建的房地产项目，包括高层住宅、写字楼和商铺。1997年由于开发商资金链断裂，成了烂尾楼，1000多户居民的钱套在了里面。

为了讨说法，随后4年里，他们36次到市委、市政府上访。市政府有关副市长、秘书长，大大小小的协调会开了不下20次，大家都感觉很棘手，拿不出有效的解决方案，因此只能暂时把老百姓劝回家。可问题得不到解决，过一段时间老百姓又会来，如此反复，成了老大难。”

听了他的简要介绍，我初步判断，这是一起烂尾楼坏账造成的信访积案，就接着问：“按照你掌握的情况，这个项目是否存在严重的资金‘跑路’，就是开发商有没有拿银行贷款去炒股、赌博，造成项目亏空？构不构成刑事案件？”

这位同志回答：“开发投资量与实物量大体平衡，开发商的资金基本沉淀在项目上了。”

1. 开发商玩的是“空手道”

我当即决定：“你通知项目相关单位，包括银行、施工单位、房管局、重庆市建设委员会（简称市建委），还有法院、公安等方面的同志，今晚七点半开会，我先听听情况。”

晚上七点半，我一进会议室，就看见房间里满满当当坐了70多个人。我之前只是说“相关单位”，怎么会有那么多相关单位？

原来这件事前后协调了20多次，各方面的单位、部门都搅了进来，全成了相关单位。

见状，我就让大家分别发言，报告地铁中心花园纠纷的来龙去脉。

原来，地铁中心花园的开发商是个小老板，玩的是“空手道”，其本身资本金不足，完全靠负债造楼。这个项目位于解放碑，建筑总面积近10万平方米。1992年，重庆工程造价比沿海地区低得多，每平方米仅2000多元，整个项目建完要花2亿多元。那么这个小老板是怎么运作的呢？

首先，征地动迁要补偿。他跟居民说：“暂时先不补偿，你们到亲戚朋友家里借住，等3年后房子造好了，我给你们分新房。3年过渡期里，我每年再给你们动迁费15%的高利息。”

既然有钱拿，将来还能住新房，那么动迁居民自然乐意。而且，最初3年，大家确实拿到了高利息，所以相安无事。

其次，工程建设要花钱，他就用土地作为抵押向银行贷款。银行答应贷给他1.64亿元，但要求利息必须是15%，而且放款之初就扣一年利息，即2400多万元，这就是俗称的“砍头债”。他饥不择食，当即答应，从银行拿到了1.4亿元。

最后，还差6000多万元，他就搞售房返租，承诺20%的回报率，这实际上是一种变相的非法集资。于是，800多户购房者上了套。

等勉强凑够了2亿元，他就开工搞建设。但房子刚刚建到七八层时，建筑施工就用了1亿多元，而支付给动迁群众、售房返租户和银行的高利息，又用去几千万元，因此资金很快就见底了。

1997年，银行见开发商连续两年都不能还本付息，遂起诉到法院，申请冻结资产。这样一来，开发商彻底变成了穷光蛋。老百姓的高利息没了着落，就找他算账。后来发现找他没用，就开始到政府上访。

这个项目涉及1000多户老百姓，3000多人，每次只要出动10%就是300多人，足够“包围”市政府了。因此，1998年以后，关于地铁中心花园的集访就没间断过。

2. 惯常办法行不通

其实，这件事性质很明确，就是项目业主骗了百姓、坑了银行。按照惯常思维，有两种办法。一是把开发商控制住，强制开发商还钱。但现在开发商没有钱，抓了也没用，死扣还是解不开。

二是为了社会稳定，政府出钱兜底。但当年市级预算内财政收入还不到100亿元，财政本来就吃紧，没钱兜底。再说，政府有钱也不能这么做，因为这么做毫无道理。既然两条路都走不通，事情就僵住了。

大家都想解决，但都束手无策，开了20多次协调会也没能破局。各方胶着，都没有办法。

3. 打破僵局只能靠重组

我边听大家发言，边思考。地铁中心花园位于重庆最好的地段，如果10万平方米的房子能建造好，当时可以卖出4亿多元，是物有所值的。

但问题是，开发商东拼西凑的2亿多元，其中一半以上付了各种高利息，现在还拖欠银行贷款本金1.64亿元、拆迁户补偿款和售房返租户购房款1.2亿元、施工单位工程款3000万元，加上1997年以后拖欠的银行利息和老百姓的利息、租金6000多万元，总共是约3.7亿元。

同时，要建好房子，后续还得花6000万元。如果有人接手，总计需要投入4.3亿元，而房子卖完大体可以回收4亿多元，基本没的赚，哪有人肯干？

重组追求的是多方共赢，任何一方的利益严重受损，重组都推不动。具体到这个项目，战略重组者是“救生员”，即便不求赚大钱，起码也要有利可图；银行贷款是国家资产，也不能血本无归；老百姓挣钱不易，更不能让他们承担坏账。按照这样的逻辑，我提出了解决方案。

第一，银行贷款本金要收回，但高利息取消。面对空手套白狼的房地产商，银行违规放高利贷，搞的还是“砍头债”，本身运作就不规范，理应予以纠正，使其受到惩罚。

而且，为了维护社会稳定，拍卖烂尾楼所得的款项要优先清偿老百姓和工程队的欠账。那样的话，银行1.64亿元贷款的本金清偿率可能低于10%。

所以，我告诉银行，这个企业是个“要饭”的企业，如果重组，银行还有可能收回本金和国家法定的正常利息，就别指望收取高利息了。那天，经过认真的讨论，银行接受了100%还本保息的方案。

第二，拖欠施工单位的3000万元工程款必须如数偿还，否则就会出现欠薪连环套。对此，施工单位当然满意。

第三，足额偿还老百姓的1.2亿元补偿款和购房款，但15%~20%的高利息不能作数。按照中央治理金融“三乱”的清偿政策，对售房返租户只能还本。拆迁户则按照补偿款加银行法定利息来清偿。

因此，如果老百姓曾经有3年收到过15%~20%的利息，那么必须从补偿款里抵扣回来。总体上，归还老百姓的部分，连本带息大概是1亿元。

这三个减法算下来，项目债务就由3.7亿元“消肿”为2.1亿元。战略重组者只需支付2.1亿元就能拿到产权，之后再花6000多万元把房子建好，总成本也不过2.7亿元。而建好的房子出售时，应该可以卖到3亿~4亿元，总体上有利可图，重组者自然就有动力。

4. 这个“烫手山芋”国企要先接

重组思路定了，下一步最重要的是找人接盘。按理说，处理烂尾楼有利可图，如果有民营企业老板愿意挑头，肯定首先让民营企业来做。但当时没人相信烂尾楼里有“黄金”，都认为这是“烫手山芋”，避之唯恐不及。

否则，问题早就解决了，老百姓也不用经年累月地上访，市政府更不用一次次开会协调。

其实，这样一个矛盾多、问题复杂的烂摊子，也只有让国有企业来接盘才能“普度众生”。

当时，重庆市城市建设投资（集团）有限公司（简称城投公司）的负责人就坐在我对面。他也是刚到城投公司不久。

我对他说：“这2.1亿元你出，明天就把楼盘接过去，春节前先还掉欠1000多户老百姓的1亿元。”

这位负责人听了我的指令，看起来很惊讶，明显不愿意蹚这趟浑水。他说：“黄市长，你不了解情况……”我打断他的话：“过去不了解，现在了解了，你按指令办就行了！”

他本来还想说什么，听我这么一说，面对我这个新来的副市长，也不好再开口。其他人也不再说话了，只是暗自交头接耳。

短短一个多小时，我就做出这样的决定，现在回想，当时很多人肯定觉得这个决定是轻率的，甚至是荒唐的。

5. 结局皆大欢喜

这件事是2001年11月中旬定下来的。在随后的一个多月里，欠老百姓的1亿元被陆续分发到了1000多户老百姓手中。

到了2002年1月，我印象中正好是重庆市人民代表大会闭幕的时候，地铁中心花园的拆迁户再一次来到市政府。他们送来了一块匾，感谢市政府帮他们讨回公道，了却了多年心愿！这是他们最后一次来访，这件事从此风平浪静。

后来的事情还有一点戏剧性。实际上，城投公司并没有真的掏出2.1亿元现金。

清偿老百姓的1亿元，当然是城投公司直接掏腰包。然而，欠银行的8000多万元，由于债务主体变更了，银行对城投公司这个新业主很有信心，不急于马上收回贷款本金，甚至还愿意再借给城投公司几千万元，帮助其把楼建造好，城投公司可以等房屋销售变现以后再还钱给银行。

拖欠建筑施工单位的3000万元工程款，由于施工单位不着急要钱，只要求继续承建工程，这样施工单位最后拿到的钱远不止3000万元。

所以，城投公司真正需要立马掏腰包的，就是给老百姓的1亿元。城投公司通过处置这个烂尾楼项目，还赚了一笔钱。最后，这成了一件皆大欢喜的事情。

这样一个具体的重组操作，解决了一个久拖未决的信访积案，既给市委、市政府分了忧，又指挥国有投资平台救苦救难，表现出了应有的担当。

6. 由点及面的大突破

其实，当时像地铁中心花园这样的烂尾楼，重庆主城就有70多座，都是难啃的“硬骨头”，在120多个“四久工程”里占大多数。

它们积累了200多亿元的银行坏账和大量的社会矛盾。2001-2002年，当你站在重庆万豪酒店的楼顶时会发现，在重庆最繁华的解放碑地区，几乎每座高楼周围都有四五座烂尾楼。

地铁中心花园只不过是其中一个普通案例，但它的成功处置起到了良好的示范作用。

自此，国有企业开始介入烂尾楼处置。当看到国有企业处理了10多座烂尾楼以后，民营企业也发现，烂尾楼并不都是“烫手山芋”，处置过程中也有“黄金”，于是纷纷跟进，后来就连一些外资企业如摩根士丹利也介入进来。

在此后的两三年里，重庆的烂尾楼通过债务重组被快速消化，最后变成了一处处亮丽的城市风景。

二、房地产市场调控的六条原则

放眼全世界，大到一个国家，小到一座城市，都必须对房地产业有一个明确的定位。

第一，它是一个支柱产业。一座城市的发展不管处在初级阶段还是高级阶段，不管这座城市有几百年还是几十年历史，不管城市规划怎么调整变化，房地产业占GDP的比重一般都在5%左右，构成支柱产业。

第二，房地产业是龙头产业。如果房地产业发展得好，就会带动钢铁、建材、家电、家装等几十个行业的发展，进而带动整个国民经济持续稳定增长；反之，如果房地产大起大落，就会对经济造成重大冲击，甚至造成颠覆性影响。

第三，房地产业是一个民生事业。衣食住行、安居乐业，“住有所居”是民生之要，老百姓最关心的就是住房问题。

第四，房地产是一种资本品。随着时代变迁和国民经济不断发展，房地产一般都会保值增值，除非遇上战争、瘟疫、地震、经济危机等大灾大难。在一般情况下，中国城市居民家庭财富的70%以上表现为住房，房地产已成为老百姓家庭财富的重要象征。

第五，房地产是一种金融品。老百姓买房款的百分之七八十要靠银行按揭贷款，房地产开发商建房时也会高比例地向银行抵押贷款，金融债务往往占到房产总值的百分之六七十，如果房地产业崩盘，就会出现大量居民资产和银行坏账，甚至引发金融危机。

总之，房地产业事关国计民生，既是发展问题，也是民生问题，扮演着民生品、资本品、金融品等多重角色，必须确保平稳健康发展。

房地产市场调控有其内在规律，涉及房产总量、地根、银根、税收政策、房企有效供给等根本性因素。

要从这些根本性因素入手，制定长周期、稳定性、系统化的政策措施，而不能一味采取短期化、碎片化、局部性措施，否则无法形成稳定的市场预期，势必会对老百姓的生活习惯、价值观念、家庭稳定带来影响，也会对金融市场和实体经济造成破坏。

因此，我们必须善用长远的、稳定的法律法规和制度安排来约束和规范房地产市场发展，绝不能因为一些短期问题干扰长期政策走向。基于上述思考，在实践中我们逐步形成了房地产市场调控的六条原则。

第一条，严控房地产投资占比，将其保持在固定资产投资的25%左右。

商品房作为一种商品，受供求规律影响，供不应求就涨价，供过于求则跌价。要保持供求关系的大致平衡，关键是确定房地产开发总量。

从国内外实践看，一个城市不管处于平稳发展期，还是快速上升期，房地产投资都应该控制在全社会固定资产投资的25%左右。

即便像巴黎、纽约这类已进入成熟期的城市，由于其固定资产投资总量下降了，工业投资下降了，房产投资也降下来了，最终算下来，房地产投资的占比也会维持在这个水平。

将房地产投资控制在固定资产投资的25%左右，就能从宏观层面上控制住房地产开发总量。从产业发展角度看，一个城市如果长期超过这个比例，房地产领域就会吸附过多资金和资本，实体经济就会被削弱。

房地产业和实体经济长期处于结构性失衡的状态，就会影响城市的可持续发展后劲。

从城市配套条件看，如果一个城市1000亿元固定资产投资中，有600多亿元都投资于房地产，房地产投资占固定资产总投资的比重高达百分之六七十，虽然房产建设大干快上，但城市基础设施和工商实体经济的投资没有跟上，以后要么就是没人居住的“空城”，要么就是无法居住的“烂尾楼”。

基于此，从2002年起，重庆始终把25%左右的投资占比作为调控房地产市场的一道“硬杠杠”，而且年年都达到了调控目标。

第二条，合理调控供地量，按每万人1平方公里规划建成区面积。

规划是城市发展的龙头。从规划角度看，各类房地产开发建设总量是由城市供地量决定的。一个城市的建设用地规模究竟多大合适呢？

应按照每人100平方米、每万人1平方公里来平衡，100万城市人口有100平方公里城市面积就够了。

如果一个城市明明集聚了1000万人，只供应500~600平方公里土地，那么这个城市的地价就会因供不应求而疯涨，进而造成房价过快上涨，无法满足老百姓的居住需求。

反过来，如果50万人口的城市供应了100平方公里土地，那么肯定会造成土地资源的闲置浪费，从而出现“空城”“鬼城”。

作为一个城市管理者，一定要注意把控好城市人口与城市用地之间的比例关系，即大体上按每万人1平方公里配置城市建成区面积，这是城市规划控制方面的顶层设计。

有些城市往往把30%左右给了工业用地，房地产开发的建设用地只占15%-20%，扣除商业住房设施用地，住宅用地只占10%左右，这就造成住宅用地严重不足，这也是这几年出现地王现象、地价高的重要原因。

总之，如果一个城市的这几个参数比例关系长期失衡，要么就是在土地使用上大手大脚，由着开发商的性子买地造房，房地产总量供过于求；要么就是出现了土地供应不足，造成商品房严重短缺、房价飙升。

第三条，合理调控地价，将其控制在当期房价的1/3左右。

住房作为附着在土地上的不动产，地价高，房价必然也会高，地价低，房价自然也会低，地价是决定房价的根本性因素。

很多人认为，近10年M2（广义货币供应量）从10多万亿元上涨到100多万亿元，增长了10多倍，房价也差不多上涨了10倍，从逻辑上判断好像房价上涨是由货币膨胀导致的。

但殊不知，同样与老百姓生活密切相关的柴米油盐酱醋茶，为什么没有上涨10倍？这说明货币膨胀只是房价上涨的必要条件而非充分条件，只是外部因素而非内部因素。

如果只有货币市场这个外因存在，地价这个内因不配合，那么房价想涨也是涨不起来的。因此，控制房价的关键是控制地价。

我国城市建设用地市场实行拍卖制，这种制度设计要求价高者得。土地出让收益是地方财政收入的重要来源，政府不能刻意压低地价、搞利益输送，致使土地增值收益白白流入开发商的腰包。

当然政府也绝不能唯利是图，不能希望地价越高越好，对地价疯涨听之任之，从而导致“面粉比面包还贵”的局面。

要知道，高地价必定导致高房价，而高房价不仅会让老百姓不满意，还会削弱第二、第三产业实体经济的发展，终究是得不偿失的。

一般而言，一套房子的总价值中，1/3是地价，2/3是造价（包括建设施工、贷款利息、宣传广告等各种成本和开发商合理利润）。

因此，把楼面地价控制在当期房价的1/3左右是比较适宜的。用好这个“撒手锏”，房价就会得到比较好的控制。

当然，如果楼面地价拍卖价过高，政府的明智之举就是运用土地储备等调控工具，加大周边区域的土地供应，土地供应多了，地价自然也就降下来了。

总之，一个基本原则就是，政府要遵循市场规律，既不要刻意压低地价，也不能刻意少供地和有意地推高地价。

第四条，规范房企土地批租的资金来源，买地的钱不负债，必须是房地产企业的自有资金。

房地产开发的起步环节是土地批租。要避免房地产商高地价炒地、高负债开发以及地王现象层出不穷的乱象，关键在于规范房地产企业批租土地的资金来源。

地方政府要将房地产企业买地资金的来源渠道管控好，防止房地产企业“背着银行”——依托银行的高杠杆拿地；只要对房地产企业拿地资金的来源进行严格审核，房地产想炒也炒不起来。

中国房地产开发商的负债率往往高达80%~90%，与房产项目开发过程中的三个环节均高额负债有关：一是批租土地资金高负债，二是开发造楼环节高负债，三是预售房环节高负债。

而欧美发达国家以及中国香港的房地产商的负债率一般都在40%左右。房地产业是重资产产业，一般不宜高负债运行，做到这一点的关键就是房地产商买地的钱必须是自有资金、买地的钱不负债。

在所有开发商拿地前，都应当对其买地资金进行全面“体检”，其资金来源不能是银行贷款，不能是信托资金，更不能是乱集资、高利贷，以及各种互联网P2P（点对点网络借款）平台资金。

第五条，规范老百姓按揭贷款杠杆比，不随意搞行政性的限购限贷。

从老百姓按揭贷款这一端看，调控好房地产市场的一个有效办法就是，在零首付与零按揭之间设计一个合理的比例。如果搞零首付，则极易造成泡沫，引发危机；如果搞零按揭，则会造成房地产市场窒息。

比如美国在2000年以后，为了刺激经济，搞次级贷、零首付，结果引发了2008年的全球金融危机。

危机发生后，奥巴马政府一开始矫枉过正，不仅停止了次级贷，而且停止了美国整个房地产业的住房按揭贷款，隔了两年发现，零按揭阻碍了美国房地产业的发展，于是2010年又恢复了按揭贷款，只不过是把首付款和按揭比例调整为50：50。

从我国实际情况看，可实行差别化的住房按揭贷款政策：第一套房，自有资金和银行贷款比例按二八开或者三七开比较适宜；第二套房，按对半开或者四六开；第三套房，必须全款购买，不留任何炒作机会。

毕竟，不管是谁，只要全款购买房子，是不会对国民经济造成冲击的。金融风险来源于过度的杠杆，一个没有杠杆的购房行为是不会带来泡沫性风险的。

总体来说，各种限购限贷的行政性措施固然重要，但只要控制好按揭贷款的比例，管好个人信用的真实性，管好按揭贷款的来源，防止购房者采用首付贷、消费贷、房抵贷等形成高杠杆、实际零首付按揭的情况发生，调控效果就会好很多。

第六条，合理推进以住宅商品房套内面积为主的定价原则。

商品住宅房的销售定价方法有两种：一种是欧美方式，普遍以套内面积，也就是住户实际使用面积来定价；另一种是中国香港方式，以住宅的建筑面积来定价。

改革开放以来，我国商品住宅房的定价方式普遍采用香港卖楼的定价方法，以建筑面积定价，每套商品房的总价等于建筑总面积乘以每平方米建筑面积的单价。

按理说，这两种算法没多大区别，因为一个住宅小区所有楼宇的建筑面积与套内面积一旦确定，一套房的总价格，无论是以套内面积计算，还是以建筑面积计算，都应该是一样的。

但在实际的城市房地产开发、销售和管理的实践中，还是会有很大的不同，表现在以下三个方面。

一是同一套房以建筑面积计价与以套内面积计价，会产生一个相应的折扣差价，使买家产生价格相对较低的感觉，有利于房地产商的房屋销售。

二是每幢房的建筑面积与套内面积在设计建造中，可以有1：0.8、1：0.75、1：0.7的比例差别，以套内面积计价，会刺激房地产商与建筑设计师尽可能减少公共使用面积，提升套内面积的比重，提高居民的得房率。

三是居民住房每年要缴的物业费，一般按住房购买的面积计算，以建筑面积计算，会比套内面积多20%-30%。

总之，我们认为，按套内面积计算，按老百姓实际使用的面积计算，有利于房屋整体设计更加集约、更加实用，有利于抑制房价，降低房价上升的速度，也有利于降低物业费，减少公用面积的物业费用摊派。

考虑到全国各地普遍采用商品住宅建筑面积计价的实际，重庆采用了以套内面积为主计价和建筑面积参考计价的双轨计价方法。在实际推行中，该方法得到了广大市民的支持。

排版| 沈望望| 正风轮值主编| 夏昆