牌照分类迭代强化穿透监管 非银支付高质量发展迎来“基本法”

本报记者 李晖 北京报道

在公开征求意见三年后，非银支付行业层级最高的监管纲领正式落地。

《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称“《条例》”）12月17日正式发布，《条例》以国务院令形式发出，将自2024年5月1日起施行。

作为指导非银支付全行业的首部行政法规，《条例》解决了我国支付产业长期以来适用法律层级较低的历史遗留问题，进一步强化对支付机构的全链条、全周期监管。

司法部、中国人民银行负责人在就《条例》答记者问时表示，出台《条例》，将监管实践中行之有效的制度上升为行政法规，进一步夯实支付机构规范健康发展法治基础，有利于营造法治化营商环境，稳定各方预期，激发市场活力，也有利于保障用户合法权益，防范化解风险，促进非银行支付行业高质量发展。

明确行业定位 突出小额便民

早在2010年6月，央行已制定《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号发布，以下简称“2号令”），奠定了非银行支付机构监管基础。

但近年来，非银支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求，迫切需要提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。

中国支付清算协会方面表示，《条例》是我国支付机构监管的首部行政法规，构筑了非银行支付业务监管的基础框架和主体内容。《条例》加强了对支付机构功能定位和发展的指引，大幅增强了用户权益保护力度，在全面加强监管、防范和化解风险方面形成更有力的法律保障，对于行业发展的重点热点问题作出了回应，是非银行支付业务健康可持续发展的“基本法”。

值得关注的是，《条例》明确了支付机构小额便民的定位，有利于促进支付产业协调均衡发展，更有力地推动支付机构专注于主责主业；其次，《条例》鼓励支付机构发挥场景丰富、贴近小微企业的独特优势，与银行合作为单位客户提供服务，作为商业银行对公支付结算业务的重要补充。

对此，相关支付机构也表示欢迎。支付宝公司相关负责人表示，《条例》的实施，为支付机构的未来发展打下了良性竞争和规范健康发展的基础。进一步强化了对支付机构的全链条、全周期的监管，有利于防范支付行业风险。与此同时，在规范作用下，支付行业将迎来进一步规范有序发展，同时也有利于实体产业的长远发展。

PayPal高级副总裁兼中国区首席执行官、贝宝支付（北京）有限公司总经理邱寒表示，《条例》的出台有利于建立长期稳定的市场环境，帮助支付机构明确监管要求、合法合规经营，确保支付产业健康、可持续发展。

牌照分类迭代 注重业务实质

与此前的监管规则相比，《条例》的重要变化是调整传统第三方支付牌照的类型划分。根据此前2号令，非金融机构支付服务分为网络支付、预付卡发行与受理、银行卡收单等几类。而《条例》则将支付业务划分为“储值账户运营”和“支付交易处理”两类。

从分类逻辑看，此次调整更多从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金来进行分类。

司法部、中国人民银行负责人在回答记者问中指出，新的分类方式有两个特点：一是具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。新的分类方式下，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，将各种新型支付渠道、支付方式归入两大基本业务类型。

二是避免监管套利，有利于促进公平竞争。新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求，消除监管洼地，形成公平的制度环境。

在网联负责人看来，《条例》在业务资质、业务行为、风险防控、监督管理等方面提出管理要求，有助于进一步提升支付业务穿透式监管水平，压实支付市场主体责任，支持清算机构更有力打击各种违法违规行为，有效提升防范化解支付领域风险有效性、全面性，不断助力增强支付监管效能。

易宝支付方面认为，《条例》对非银行支付机构业务类型按照“业务实质”进行了重新划分，体现了功能监管理念，有利于提升监管专业性和公平性。此外，《条例》对各类型支付机构，不论业务规模大小、国有民营或内资外资，均一视同仁，有利于促进支付行业公平竞争。

值得注意的是，在过渡期的适用上，针对“存量牌照”具体如何进行衔接的问题，还需要后续的相关配套法规进行完善。记者也注意到，《条例》附则提到，按照有关规定设立的非银行支付机构的过渡办法，中国人民银行近期将研究制定实施细则，做好新业务类型与原有分类方式的衔接，推动平稳过渡。

博通咨询高级分析师王蓬博向记者表示，重新分类后，既能避免由于新模式而产生监管空白区域，又能最大限度地促进行业公平竞争，比如，此前受移动支付发展影响较大的预付卡行业是否能够重新“复苏”值得期待。

强化消费者保护 坚持穿透式监管

《条例》的另一亮点是围绕“支付为民”的行业本源，进一步强调加强用户权益保障，对用户个人信息保护、保障用户知情权和选择权、明确支付机构应当履行投诉处理主体责任等方面做出了明确规定。

例如《条例》第三十二条规定：非银行支付机构应当依照法律、行政法规、国家有关规定和双方约定处理用户信息，不得收集与其提供的服务无关的用户信息，不得以用户不同意处理其信息或者撤回同意等为由拒绝提供服务……

《条例》第三十四条则规定：非银行支付机构应当依照有关价格法律、行政法规的规定，合理确定并公开支付业务的收费项目和收费标准，进行明码标价。

对此，支付清算协会认为，《条例》把保护用户权益作为支付清算行业发展的首要任务，对用户权益保护做了更严格的规定，进一步明确了支付机构在用户权益保护方面的责任和义务。

同时，《条例》还进一步强化严监管的态势和成果，坚持穿透式监管，加强对股东、实际控制人和最终受益人准入和变更的监管；坚持功能性监管，强调相同业务遵守相同的规则，避免监管套利和监管空白。

例如按照“先证后照”原则实施准入管理，明确支付机构注册资本、主要股东、实控人、高管人员等准入条件，对其重大事项变更也实施许可管理，同时建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制。

《条例》第三十六条就规定：同一股东不得直接或者间接持有两个及以上同一业务类型的非银行支付机构10%以上股权或者表决权。同一实际控制人不得控制两个及以上同一业务类型的非银行支付机构，国家另有规定的除外。

美团旗下第三方支付机构钱袋宝总经理刘晓东认为，通过强化信息安全、数据安全，充分保护消费者知情权和选择权，《条例》提高了消费者支付安全感，全方位地为支付行业的高质量发展提供了法律保障和根本依据，将推动支付行业朝着更健康、更合规和更可持续的方向发展。

支付宝方面则表示，未来将进一步加强金融消费者权益保护工作，坚持将金融消费者保护纳入公司治理、企业文化和经营战略中统筹谋划，扎实提升金融消费者保护水平。

引导公平竞争 进行机构分类管理

记者注意到，相比此前《条例》征求意见稿，分别设置了市场支配地位预警、市场支配地位认定的触发条件，并提出相关监管措施。

而此次《条例》中并未明确提及，但其中第四十二条规定：“非银行支付机构不得实施垄断或者不正当竞争行为，妨害市场公平竞争秩序。中国人民银行在履行职责中发现非银行支付机构涉嫌垄断或者不正当竞争行为的，应当将相关线索移送有关执法部门，并配合其进行查处。”

此外，此前支付机构，特别是线上支付机构比较关心的支付账户是否被限制在自然人（含个人工商户）范围内，此次条例中并没有明确指出，仅表示：“储值账户运营业务和支付交易处理业务的具体分类方式和监督管理规则由中国人民银行制定。”

值得一提的是，《条例》保留了征求意见稿中提出的“系统重要性非银行支付机构”概念。根据第三十八条：中国人民银行按照规定对非银行支付机构进行分类评级，并根据分类评级结果实施分类监督管理。中国人民银行依法制定系统重要性非银行支付机构的认定标准和监督管理规则。

对此，汉坤律师事务所团队分析认为，上述修改不论从监管职能看还是垄断行为的具体认定看，都更为科学合理。整体看，《条例》开创性地设置了“业务形态二分”“系统重要性非银行支付机构”“净资产与备付金日均余额比例挂钩”等多项新型监管工具，但并未进一步展开，预计央行未来将通过后续制定相关法规进一步完善。

（编辑：何莎莎 校对：颜京宁）