研究｜我国城市土地集约利用的思考与建议

编者注：构建“集约高效的生产空间”是新时代高质量发展和美丽中国建设的内涵要求，我国一直高度重视国土空间集约利用问题，土地集约利用模式逐步从计划管理走向市场配置、从增量管理走向总量、增量、减量、存量、流量管控，从源头控制走向全生命周期管理，政策手段从单一化向综合性转变，着眼重点从城市土地向农村土地多方位、多层次发展。

一、土地集约利用的定义

土地集约利用是指在一定土地面积内，通过优化土地利用方式、提高土地利用效率和降低土地资源浪费，实现土地资源最大化利用的过程。

改革开放以来，我国经济经历了高速增长，与此同时，我国城镇用地扩展迅速，城镇土地利用结构和布局不尽合理，土地浪费严重，部分地区甚至出现了土地污染、土地流失、土地沙化、土壤肥力下降等诸多问题。为避免出现“公地悲剧”，我国必须走一条节约集约利用土地的发展道路。

二、土地集约利用的重要性

①有利于耕地保护

土地是不可再生资源，也是人类赖以生存和发展的基础，土地资源的稀缺性是人们集约利用土地的直接动力。城市建设和保护耕地既有矛盾又互相支持，上世纪90年代初期掀起的“房地产热”和“开发区热”，造成土地资源的巨大闲置和浪费。城市之间普遍存在着争项目、争投资、重复建设等现象，也是造成土地使用效率不高的原因之一。因此，深入研究和挖掘现有存量土地的利用潜力，可以节约利用土地，有效地减少城市发展过程中对耕地的占用，对于保护我国粮食安全，实现我国社会经济可持续发展的战略目标具有重大的战略意义。

②节省城市建设费用

城市土地集约利用可以减少各类生产生活资料和设施的投入，使城市用地布局和人口分布的集聚度更趋合理。而集聚所产生的规模效益是社会提供完善的基础设施和公共服务设施的基本前提。现在，人们越来越重视对城市用地的增长加以适当的控制，其目的主要是为了提高大城市地区的社会和经济功能。我国是发展中国家，经济发展和城市建设都需要大量的投资，城市建设应当尽量集中布局，集约利用土地以减少道路、管线等基础设施投资和运行费用，为城市居民提供更完善的基础设施和社会服务，进而提高城市建设的经济效益和社会效益。

③有利于控制城市用地扩张

粗放型的经济增长方式造成城市用地的迅速外延扩张，浪费和闲置了宝贵的土地资源，因此，土地集约利用模式可以适当控制城市发展，严把城市升级关，减少城市建设对耕地的占用。根据环境容量和城市实际人口数量，合理选用规划控制指标，确定城市用地规模。制定和严格执行城市土地供应计划，将城市土地供应总量，占用耕地指标应尽可能控制在最小限度，并加强宏观调控。

三、城市土地集约利用途径

①充分利用地上地下空间

随着城市化进程的加快，大量农村人口涌入城市，城市人口数量不断增加、密度不断加大，导致城市的空间与资源供求不能满足过快的人口增长现状，必然出现城市规模的蔓延扩张。此时，控制城市规模无序扩张的重要方式是注重城市地上地下空间的开发利用，打造“立体化城市”，从而建造有序、合理、紧密的空间城市格局。

②注重城市内涵式挖潜

城市内部土地用途多样、效益高低不一、效率迥异。面对多样的用地需求，各级政府更要科学合理地进行土地资源的优化配置，提高城市用地的效率与效益。对于散落在城市内部的闲置用地、低效用地及时进行清理、整顿、处置，改善存量用地和低效用地，扩展高效用地空间。比如搬迁城市内部低效企业、高污染企业，大力实施旧城改造，努力推进棚户区拆迁安置工作等均可提高城市土地利用效率与效益。注重城市内涵挖潜，限制外延式扩张，避免“近视眼”式的城市“摊大饼”规模扩张行为，真正科学的做到集约节约利用土地。

③严把项目供地“入口关”

对于产业项目用地，严格按照国家产业政策和用地标准供应土地。对不同产业项目进行分类，明确项目类型与性质，严格项目审查，严格控制污染高、耗能高项目供地，优先供应污染少、效益好、技术含量高的优质项目。严格把控项目用地数量，既保障基本用地需求又能适应中长期发展需要。

④完善城市土地利用规划

城市规划是城市发展的前提条件，科学、合理、正确、长期的规划不仅能够促进城市市容市貌的改变，而且对于改善人们生活环境、协调各个行业的持续发展提供优质条件。城市规划应当摆脱被动地位，由被动转为主动，做到以长远的、发展的眼光看待城市问题。科学制定城市土地利用规划，合理安排各类用地布局，引导生产要素有序、合理地流动向效益高、利润高的生产领域。

⑤优化用地的区域分布

由于各地区在经济发展水平、土地资源类型等各个方面存在客观的差异，因此也带来了土地合理利用和集约利用能力的差异，在合理确定用地类型结构的基础上，将土地交由最能集约化利用的主体使用。优化用地的区域分布应在国民经济与社会规划的指导下，明确各地区在全省范围内的地域分工，在完善政府考核体系和转移支付制度的基础上，通过各类用地的区域适度非均衡分布，将有限的用地指标适度向更能集约使用的地区倾斜，更有效地使用稀缺的产业用地资源和用地指标，使有限的土地资源发挥更大价值，以提高土地的集约利用水平。

⑥强化对土地执法行为的监督

建立公开的土地违法立案标准。对有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要责令其作出行政处罚决定或直接给予行政处罚，坚决纠正违法用地。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定采取严励的措施，通过不断完善土地执法监察体制，更好地监督和规范土地执法行为。

总结

面向新时代要求，重新审视与厘清城市土地集约利用理论认知、评价标准、影响机制和优化调控等基本问题，不同城市要根据自身特点来制定好城市自身的发展战略，积极探索城市土地集约利用的有效途径，使城市土地利用发挥到最高水平。