综合执法改革存在的问题：主责主业偏废，超过五分之一的镇街一年多未办理案件

深化基层综合执法体制改革 推进严格规范公正文明执法

党的二十大报告首次用独立章节“坚持全面依法治国，推动法治中国建设”对全面依法治国作出专门部署，尤其在“扎实推进依法行政”部分，用近一半的篇幅强调了全面推进严格规范公正文明执法，进一步彰显了行政执法在建设法治政府中的关键提速作用。

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基层综合执法体制改革现状

作为中央编办确定的综合行政执法改革试点地区，江苏省南通市肩负着为全国改革破题闯关、探路先行的光荣使命。近年来，市县镇三级高效联动，分层分类扎实推进基层综合执法体制改革，取得积极成效。

一是符合中央关于向基层赋权的改革方向。在经济发达镇、市辖区街道改革的基础上，按照重心下移、权责一致的原则，自2020年起，全域推进乡镇（街道）整合审批服务执法力量改革，以市容环卫、城乡规划管理等为重点，依法赋予镇街行政执法权，共向全市95个镇街平均赋权65项，同时加强执法力量下沉，目前全市镇级层面共有执法人员1303人，执法辅助人员2453名。2021年以来，全市镇街共办理行政执法案件8283件，较好地解决了“看得见的管不着、管得着的看不见”问题，使基层治理能力和治理水平切实得到提升。

二是符合地方实际的改革举措。通过改革，行政执法职能、机构和人员实现有效整合，执法主体更加集中，执法责任更加明晰。各县（市、区）将县域范围内分布在多个部门的执法机构整合组建5支至7支综合性执法队伍，乡镇（街道、园区）只保留1支执法队伍，有效破解了推诿扯皮、重复处罚等问题。创新非接触式执法模式，整合县（市、区）“12345”、数字城管等相关机构职能，组建市县乡三级社会治理现代化指挥中心，推动跨区域跨部门跨层级信息数据共享共用，监管、执法所有流程数据实现留痕可查。“一支队伍管执法”被命名为首批法治政府建设示范项目，“大数据+指挥中心+综合执法队伍”被中央依法治国办通报表扬。

三是配套与改革衔接的制度供给。南通市出台《南通市行政执法文明规范》，为文明规范执法提供制度供给和操作指南，获司法部宣传推广；南通市人大常委会在全国率先以立法性决定形式出台《关于全面提高行政机关执法能力和水平的决定》，明确县级城管部门对镇街综合执法局的行业指导监督责任，被省委依法治省办作为经验推广；出台《南通市乡镇（街道）综合行政执法场所及装备建设规范》等，不断健全完善基层综合执法规范化建设制度体系。

四是创新三级联动的行政执法监督。南通市主动承担“省市县乡行政执法协调监督体系”国家级试点，获司法部行政执法协调监督局主要负责人肯定。市县两级公开选聘146名特邀行政执法监督员，设立134个基层联系点，公开征集执法问题建议1681条，查摆问题3958条；强化行政复议内部监督，充分发挥复议化解行政争议主渠道作用，大力推进行政争议“源头预防+多元化解”工作。对乡镇（街道）综合执法开展提级法治督察，对督察发现的党政负责人履行推进法治建设第一责任人职责不到位等问题，及时制发《法治督察反馈意见函》，督促各县（市、区）、被督察乡镇（街道）制定方案、整改落实。

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基层综合执法面临的困境

当前，随着人民群众对法治需求的不断提高，南通市基层综合执法亟须破解的瓶颈性障碍依然存在，主要体现在四个方面：

一是综合执法体制改革深层次问题逐渐显现。基层赋权未能全面实现预期，部分执法事项因专业技术较强、承接能力不够导致实施效果差。基层执法体制尚未完全理顺，县镇职责边界还不够明晰，“镇街吹哨、部门报到”的案件移送、协作长效机制尚未有效形成。主责主业有所偏废，超过五分之一的镇街一年多以来未实质办理案件，执法的专业性、权威性受到冲击。综合执法“化学融合”仍需时间，执法分家、条块分割现象依然存在，缺乏协作联动机制。跨部门综合执法与专业监管衔接不畅，部分地区出现积案未结。

二是条线主管部门对执法的指导监督重视不够、成效不明。少数部门缺乏积极对接、靠前指导的意识，存在以考核代替指导监督现象。监督定位不准，单独增设执法监督处后，执法部门对如何发挥作用缺少系统思考，市区两级执法监督职责边界不清。监督底气不足，市级部门零办案现象不同程度存在，长期不执法导致指导办案能力不够。监督手段不多，仍习惯和依赖于传统“人盯人”式监督，未能充分发挥大数据等信息化手段实施实时监督。

三是基层党政负责人运用法治思维和法治方式能力有待提升。“关键少数”示范引领仍需加强，基层党政主要负责人重视经济发展忽视法治建设现象一定程度仍然存在。执法不规范、不文明仍有发生，部分地区和部门落实行政执法裁量标准等制度不到位，执法畸轻畸重，选择性执法、随意执法和逐利执法备受诟病，影响全市营商环境。园区执法仍是薄弱环节，全市各类开发园区不同程度均存在权力来源杂糅、权力碎片化、放权不规范、行权无依据等问题。

四是行政执法队伍建设和能力提升效果不明显。赋权后人员管理体制尚未完全理顺，各县（市、区）城管局下沉人员编制未同步划转，无法实现“人随事走、编随人走”。基层人员配备不到位，全市95个镇街中仅43个镇街具有行政执法资格人员配备数量符合要求。基层执法辅助人员普遍待遇较低、保障不到位。执法能力仍需加强，“不愿执法、不会执法”的尴尬局面一定程度仍然存在。激励保障仍有缺位，相关人员执法积极性不高。

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深化行政执法体制改革的建议

着眼于“打造一流法治城市”的目标定位，法治政府建设是重要工程，行政执法则是这一工程中的关键环节，为了进一步推动行政执法体制改革，笔者提出以下建议：

一是强化政治引领，加强党对法治建设的全面领导。当前，要把深入学习贯彻党的二十大精神作为首要政治任务，推动各地各执法部门持续深入学习、认真领会、准确把握党的二十大精神，特别是关于全面依法治国的新部署新要求。要全面落实党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定，提高“关键少数”自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力和水平。

二是坚持问题导向，扎实深耕执法体制改革权责问题。要加快构建高效协同治理格局，以系统思维协同联动，进一步理顺基层综合执法体制机制，推动形成职责明晰、管理顺畅、素质过硬、监督有力的基层综合执法体系，更大范围统筹跨部门跨领域跨层级综合行政执法改革。要进一步明晰和压实主体责任、监督责任，强化镇街在执法中的统一指挥和统筹协调职责。要健全行政执法部门与市域社会治理指挥中心、12345热线等平台联动协作机制，推进综合执法监管信息化、实战化、一体化，提升执法数据汇聚共享、执法应急指挥调度、可视化分析研判及执法监测预警水平，提高执法质效。

三是激发主观能动作用，狠抓执法队伍和能力建设。结合经济社会发展差异和实际，坚持执法力量与执法任务相适应原则，动态调整镇（街）综合执法人员配备标准，不搞“一刀切”。落实“编随事走”原则，持续加大基层执法人员、经费、资源、装备等保障力度，推动执法重心下移。运用好行政执法人员培训标准化体系建设成果，建立科学化、规范化、制度化培训管理机制，突出实战实训实效，常态化开展执法人员培训考试，切实增强执法宗旨意识和法治意识，提高执法能力和素养。研究出台行政执法辅助人员管理制度，建立统一的辅助人员招录、培训、管理和考核机制，建立一支素质过硬、管理规范的执法辅助人员队伍。

四是突出全方位全流程，做实做强行政执法监督。加快研究制定《南通市行政执法监督办法》，充分发挥执法监督机构作用，明晰市、县、镇三级执法监督职责，市级层面突出行业指导规划制定、影响重大案件以及长期零办案领域监督，县级层面着眼执法规范化建设、专项执法监督以及综合执法改革合法性审查，镇级层面强化源头把关，适度前移监督关口，监督个案办理质量。严格落实执法责任制，加大对执法不规范、乱作为、不文明等问题的通报力度，同时强化监督“共同体”建设，形成监督合力，以强有力的监督推动行政执法质量进一步提升。

作者简介：王晓斌，江苏省南通市委常委、政法委书记。来源：法治日报