最高法判例：违法建筑经行政处罚，能否认定为合法建筑？

☑ 裁判要点

涉案房屋未经批准加建，被行政机关处理，处以罚款，但此后并未补办规划审批手续，亦未进行产权登记。经函询规划部门涉案涉案房屋是否符合补办规划确认手续，规划部门的反馈意见为不再办理规划确认相关手续。当事人主张其涉案房屋已经行政处罚，应当认定为合法建筑，理据不足。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申2615号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴云龙，男，1963年1月27日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。

委托诉讼代理人：吴津，浙江汇时律师事务所律师。

委托诉讼代理人：姚佳燕，浙江汇时律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省丽水市人民政府。住所地：浙江省丽水市莲都区花园路1号。

法定代表人：吴晓东，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：毛其河，浙江省丽水市人民政府土地和房屋征收工作办公室工作人员。

委托诉讼代理人：徐梦影，浙江泽大（丽水）律师事务所律师。

再审申请人吴云龙诉被申请人浙江省丽水市人民政府（以下简称丽水市政府）房屋征收行政确认一案，浙江省丽水市中级人民法院于2018年9月27日作出（2018）浙11行初29号行政判决：驳回吴云龙的诉讼请求。吴云龙不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2019年3月28日作出（2018）浙行终1398号行政判决：驳回上诉，维持原判。吴云龙仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

吴云龙向本院申请再审，请求：撤销一、二审判决，并发回重审或直接改判支持其的一审诉讼请求。其申请再审的主要事实和理由为：1.一、二审法院裁判依据错误，所引用法律条文并不适用于本案，认定事实与客观不相符。案涉房屋于1999年就已经过相关部门的行政处罚，并非《丽水市区查处历史遗留违法建设和违法用地若干规定》（丽政发[2010]62号）第十五条适用的情形和对象。根据《丽水市人民政府关于查处违法建筑和违法用地行为的实施意见》（丽政发[2003]58号）第三条第三项规定，案涉房屋第四层并非属于保留使用的建筑物。2.二审法院认定行政惯例没有证据支持，错误分配举证责任，程序违法。即便在集体土地上房屋规划认定存在惯例，丽水市政府依据的也是集体土地房屋认定的惯例，而非国有土地上房屋的行政惯例。3.案涉认定行为是行政机关的法定职责，有相应的法律依据和程序规定，不能适用行政惯例。4.案涉房屋第四层经过行政处罚，符合合法建筑的认定补偿条件，丽水市政府不予认定没有法律依据。案涉房屋第三、四层情况相同，丽水市政府认定第三层合法性，却无视第四层的同样情况。二审法院则认为此种区别对待有利于吴云龙的利益，缺乏依据。案涉房屋于1998年建造，于1999年被处以每平方米80元的罚款，明确属于罚款后可以补办手续的情形，而非保留使用的情形。丽水市政府在没有任何证据和法律依据的情况下，就作出对吴云龙权益产生重大影响的决定，依法应予撤销。

丽水市政府答辩称，1.案涉房屋第三、四层建筑系吴云龙未经批准擅自加层，并未取得建设工程规划许可证，也没有办理房屋所有权证。2.案涉认定结果系保护被征收人利益的补充。案涉认定结果将加建第三层建筑认定为住宅、第四层建筑认定为保留使用，已保护吴云龙的征收利益。3.案涉房屋的认定结果具有合法性、合理性和公平性。首先，不能以罚代批。行政机关曾对吴云龙未经批准加建的第三、四层建筑处以罚款，没有责令吴云龙补办手续。吴云龙虽缴纳了罚款，但不等于其违法建设行为已经合法化。吴云龙称其多次申请办证，均被告知处罚后即合法，无需办证，缺乏证据支持。其次，案涉房屋第三层认定为住宅，第四层为保留使用，具有合法性、合理性。吴云龙户虽属非农户，即使在国有土地上审批建设住宅，其建房用地标准应与当地农民相同。被诉认定结果参照《丽水市区农村村民建房审批暂行管理办法》第十五条规定，以农村村民建房审批建筑层次不超过三层为参考，认定吴云龙加建的第三层为住宅，第四层保留使用，具有合法性、合理性。另外，第四层认定为保留使用，按房屋重置价结合成新进行补偿具有公平性。经查档，同时期丽水市城市规划区内因违法加建处罚补办建设工程规划许可证的案件，处罚档案处理表中均体现罚款，补交配套费后，同意补办许可证等内容。而吴云龙户处罚档案中没有上述内容。与吴云龙相邻夏洪生户房屋的情况，与案涉房屋一致，亦按照同样标准进行认定处置。从丽水市城市规划变迁农民（非农户）建设审批标准的历史沿革及本地类似建筑被征收处置形成的惯例出发，对未经批准但符合一户一宅条件或擅自加建的农民（非农户）统一认定不超过三层的建筑为住宅，统一认定尺度，具有公平性。

本院认为：本案争议焦点在于丽水市政府作出的被诉认定结果是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，丽水市政府对未经登记的案涉被征收房屋第四层建筑具有调查、认定和处理的职权依据。根据原审法院查明的事实，案涉房屋第三、四层建筑系吴云龙未经批准加建，于1999年2月经行政机关处理，处以罚款，但此后并未补办规划审批手续，亦未进行产权登记。经函询规划行政主管部门案涉房屋是否符合补办规划确认手续，规划部门的反馈意见为不再办理规划确认相关手续。吴云龙主张其案涉房屋第四层建筑已经行政处罚，应当认定为合法建筑的理由，依据不足，不应予支持。鉴于相关法律、法规及地方规范性文件并未对城镇个人建房层次作出具体规定，丽水市政府根据案涉房屋第三、四层建筑的建设、处罚材料，结合城市规划及当地类似建筑被征收处置认定原则，确认未经批准加建的第三层建筑为合法住宅，同时认定第四层建筑为保留使用，已经保障了吴云龙的征收补偿合法权益，并无不当。一、二审法院判决驳回吴云龙的诉讼请求及上诉，亦无不当。

综上，吴云龙的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人吴云龙的再审申请。

审判长 　蔚　强

审判员 　汪鸿滨

审判员 　王　岩

二〇二〇年九月十日

法官助理 林清兴

书记员 甫 明