警察为何经常猝死？用真实的一线警力数据来解答！

原标题：公共品供给视角下我国警力配置的非均衡性研究

来源：岭南学刊

作者：丁魁礼（广州大学公共管理学院副教授、博士，复旦大学公共管理流动站博士后）

黄智培（广州大学公共管理学院学生）

[摘要] 警力配置是典型的公共品供给问题。我国警察队伍总量大、万人配比低，数量配置上存在着严重的区域配置不均衡，包括城市间、城乡和城市内部三个层面的不均衡。无效警情比例过高的数据证明警力职能配置的不均衡，警察牺牲与猝死问题充分反映出警力不足和警力配置不当。因此，必须多渠道增加警力，厘清警务职能边界，科学用警，充分利用科学技术提高警力配置的效率。

[关键词]公共品；警力配置；警力职能；无效警情；警察牺牲

（本文选自《岭南学刊》2019年第1期）

一、引言

警力不足一直是我国治安公共服务供给中的难题。巨量的流动人口、犯罪案件的复杂性和高智商化、社会转型期的突出矛盾、民众日益提高的治安公共服务需求等进一步加剧了警力资源的供需缺口。而模糊的治安公共职能定位、结构配置的不合理又造成了警力不足与警力浪费并存的格局。我国现有警力数量配置、职能配置到底处于什么样的状况，如何在警力紧张的前提下合理纾解非警务公共服务职能，是本文所研究的问题。

　　警力有广义、狭义之说，其广义上是指“警察的战斗力”，狭义上主要是指警察数量及其与人口之比。通常所说的警力，是单纯意义上的警察数量，即警察队伍的实有编制人数，这是狭义上的警力概念。从理论研究的角度讲，警力应该包括警察编制、经费、装备、训练、战术、科技、策略与社会的关系等诸多因素的总和。从广义的角度讲，警力与警力资源是同一概念。这一概念基本上综合了狭义的警力概念和西方警学研究中所运用的“警力”（police force)这一概念的各项要素。本文所研究的主要是警力配置中的人力资源层面，因为警力资源配置的涉及面太广，而警力配置中的人力资源却又是最为重要的。

　　我国警察的总数量居全球第一位，但在警力万人配比方面，我国却是世界上最少的国家之一（见表2）。当然，不能仅仅根据人口比来推断警力的多寡，还应该考虑犯罪案件数、国民经济承受度以及城市化等因素。我国警力配置不足最大的原因是近年来的犯罪压力过大，首先是居高不下的犯罪率，其次是犯罪形式的多样化，网上的虚拟犯罪，新型的电话诈骗犯罪等层出不穷，犯罪案件压力之大直接导致了我国警力配置的严重不足。一个国家或地区的警察编制数量受多方面因素的制约，而单纯的警察编制总量的增长并不能从根本上减少犯罪的发生。另外，我国警察的文化学历结构极为失衡，缺少真正的“高精尖人才”，除此之外，我国警察的业务素质、人文素质、心理素质以及身体素质等都需要提高。科学配置警力的基本原则是职责确定原则、能位匹配原则、互补配置原则、竞争激励原则和动态优化原则。

　　基层警力缺乏也是学界关注的重点。在基层警员不足的背景下，要以教育培训、科学管理为两大抓手，着重于挖掘现有警力资源。基层警力不足存在着真实的不足和虚假的不足、全局性不足和局部性不足、长期性不足和间歇性不足等表现。基层警力不仅存在着缺乏问题，更严重的是基层警力的流失。在实践方面，为应对基层警力不足，实现警力下沉，河南省启动了充实基层、减少层级和派出所合并等内容的警务改革。

　　警力配置是典型的公共产品或公共服务供给问题。公共品具有消费的非竞争性和非排他性等特征，消费的非竞争性是指边际生产成本和边际拥挤成本为零，消费的非排他性是指共同消费，效用不可分割，难以排斥不缴费者，即难以避免“搭便车”。与一般公共品不同，由于警力代表着国家政权的维护力量，警力公共品具有独特的属性。警力的神圣性决定了其必须由政府供给。警察在国家政权中是一个特殊的职业集团，有着惩治邪恶、维护世间公正的神圣职责。恩格斯曾经说过，“国家是不能没有警察的”，警察“享有特殊神圣和不可侵犯的地位”，“文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的权威”。这种神圣性和公共性决定了警力公共品供给的责任主体是政府，其他组织只能提供辅助功能。警力的武装性也决定了必须由政府所供给。公安机关拥有其他机关无可比拟的执法权，这也要求他们首先拥有自己的武装权。武装权要求警察拥有武器，武器的作用是保障自身以及跟违法犯罪作斗争。因此，警力公共品的供给主体是政府机关，就当前中国的社会背景而言，社会其他主体和组织无法提供拥有武装的警力供给，也不能允许其提供拥有武装的警力供给。

　　警力不足——尤其是基层警力短缺和不均衡是短期内很难改变的客观事实，警力配置从根本上说属于基本公共服务的范畴，警力区域配置不均衡是公共安全服务供给不均的表现，供给不均就会导致民众享受公共安全服务的不均、共享改革发展成果的不均，因此，研究警力配置的非均衡性具有重要的现实意义。本文基于公共品视角，分析警察提供的公共安全服务的职能本质，探讨警力数量配置、职能配置的非均衡性及其政策建议。

表1 中国2007—2013年刑事案件与治安案件基本情况

资料来源：根据《中国统计年鉴（2008）》、《中国统计年鉴（2009）》、《中国统计年鉴（2010）》、《中国统计年鉴（2011）》、《中国统计年鉴（2012）》、《中国统计年鉴（2013）》、《中国统计年鉴（2014）》、《中国统计年鉴（2015）》、《中国统计年鉴（2016）》编制。“--”表示数据缺失。

二、我国警力的总体数量配置及其特征

社会治安是政府必须提供的公共产品，警力不足与案件高发的突出矛盾反映出社会治安公共品供给的不足。由表1可见，无论是刑事案件立案数还是治安案件受理数都在快速增长，然而同期警察编制数量保持着基本的稳定状态。浙江省公安厅政治部调研组的调研数据表明，某市刑事案件立案数、治安案件受理数、机动车辆总额的增长率远大于基层警员数量的增长率。

　　1.当前中国总体警力数量配置具有警力总量较大、万人配置数据很低的特点。从警察编制绝对数量来看，中国最多，大约有180万，从万人配比数量来看，无论是1995年还是2010年，中国的万人配比数量仍然是处于非常低的位置。1995年中国平均每万人配备6名左右的警察，2010年中国平均每万人配备13名左右的警察，十五年后万人配比的数量已经翻了一番，但仍然改变不了我国万人配比数量最低的尴尬事实（见表2）。

表2 中国与部分国家警察数量与人口比例情况表

资料来源：根据公安部公布的数据、文献以及通过互联网收集的数据整理而成。其中英国和罗马尼亚除了最后一栏注明为1995年的数据，其余为2014年的数据；保加利亚除了最后一栏注明为1995年的数据，其余为2015年的数据。香港最后一栏为1994年的数据，资料来源为丁涵.香港警察探秘［J］.中国行政管理,1995，(2):43—45.其中“--”为数据缺失。

　　2.警力数量相对增速依然较慢。从1995年到2010年，虽然我国的警察数量与万人配比都有了明显的增加，但是由于人口基数巨大、原有万人配比数过低，导致与世界警力万人配比平均数据的差距并没有明显缩小。美国、日本、英国等发达国家的警力万人配比数据表明，1995年和2010年的数量差距不大，显示出这些发达国家警力配置的稳定性和成熟度。与中国相比，这些发达国家警力万人配比大致比中国高一倍。由表2 可见，1995年国家或地区警力配比的平均配置数量大概是每万人配备不到29名警察，而中国同时期只有6名警察；2010年，这些国家的警力配比平均配置数量大概是每万人配备34名警察，而中国同时期只有不到14名警察。因此，中国警力的万人配比数量与世界上主要国家警力万人配比数量的明显差距依然存在。

三、我国警力数量配置的区域不均衡

当前我国警力配置既存在总体上的警力不足，也存在着严重的警力区域配置不均衡。这种不均衡既存在一线城市与其他城市的不均衡，也存在着城乡之间的不均衡，及同一座城市的中心城区与郊区的不均衡。根据调研获得的数据，广州市、深圳市和东莞市现有警员分别为3万、2万多和1万（本文警力数据均不包括辅警，下同），在调研中得知这种数量的不均衡主要是由于城市级别和行政编制所决定的，行政编制是按照户籍人口来确定的，而城市运行是按照常住人口和流动人口加以管理和治理的，这两者之间存在着尖锐的冲突。例如东莞市的户籍人口远远小于常住人口，并且流动人口巨量，所以东莞市警员需求缺口非常大，只能寻求招录辅警，目前正式警员和辅警的比例约为1∶4。而一些人口输出地区，警察编制并没有根据人口流出而减少。

表3 同类城市警察配比情况表（2008年）

1.北京、上海、广州等一线城市万人警力配比数据总体高于其他区域。根据能查到的最新数据，2013年北京市公安局现有公安民警51000余人、警卫消防现役官兵7600余人、文职人员2400余人，平均每万人有民警24名。2014年的数据显示，广州每万人有21名警员，而深圳每万人只有10.5名警员。结合表3的数据，上海市万人警力配比数据是23，2010年全国万人警力配比的平均数据是13.4，因此我国一线城市万人警力配比总体高于全国平均数据，由此也可以推断我国重点城市之外的区域万人警力配比要远远低于全国平均数据，数据表明了我国警力配置在区域间存在着严重的不均衡。

　　2.我国县级市全县警员万人配比数据较低。根据表4的数据，五个县除了新疆皮山县，其他四个县警员万人配比数据均在8名以下，与北京、上海和广州等城市相比，差距在两倍以上。即使按照常住人口计算，岳西县与汉阴县警员万人配比也只有不到9名。

　　3.乡镇派出所警员配比数据更低。按照警力配备标准，建制乡派出所不少于5人，镇派出所不少于10人，然而实际的警力配置低于这个标准。汉阴县设置了9个镇派出所，其警员配置数量如下：最多的为9名，3个镇有8名，2个镇有7名，3个镇有6名。宁都县设置了24个派出所，其中乡镇派出所警员最多的为8名，最少的为3名。皮山县公安局拥有农村（社区）警务室174个，核定行政编制55名，其中52名民警负责169个农村警务室，平均每名警员负责3.25个农村警务室。

　　4.不仅全国区域上警力数量配置存在着严重的不均衡，城市内部各区也存在着严重的不均衡。以2012年上海为例，中心城区和郊区警力配置严重不均衡，有的中心城区，每万人配50 名警察，市郊大型居住区每万人只有不到5 名警察，两者相差10 多倍。根据广州市萝岗区公安分局政委邓小棠介绍，2015年萝岗区警力数在全市各区排名倒数第二，每平方公里警力数仅为2人，低于全市每平方公里17.8人的平均水平。

表4 五个县级市警员配置结构数据

资料来源：根据表中五个县政府门户网站以及年度统计公报数据整理而成。

四、我国警力职能配置的不均衡

首先，在实践中，警察公共服务的职能定位不清晰，警察部门存在泛化服务的倾向，承担了大量非警务公共服务职能，无效警情占比过高凸显出警力职能存在不均衡甚至是错误的配置。朗朗上口的“有困难找警察”、“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的政策宣传已经深入人心，尽管这些宣传能够体现出为民众服务的宗旨，但混淆了公共服务职能与公共安全职能，没有把紧急救助、违法犯罪处警等的警察职能与一般救助、非紧急救助、社区服务、劳动纠纷等区分开来，以至于全国各地110报警台接到大量无效警情，造成了警力公共资源的重大浪费。110无效警情包括以下情形：非警方职责范围的非警务类咨询、求助；错打、恶意骚扰、谎报和无通话的警情；多人通告同一条警情等。据公安部统计，在全国“110”报警服务台接到的电话中，属求助性质的非警务报警占六七成，各地110无效警情占比情况（见表5）。

表5 国内部分省市110无效警情占比简表

资料来源：作者根据各地公安局官方网站、人民网、新华网及各地日报数据整理。

　　央地分权导致地方警察与当地党委、政府形成相对稳定的政治与经济依附关系，从而导致警力的非警务活动越来越多。例如贵阳市N 公安分局花果园派出所,2014年下半年就处理堵路讨薪、集体维权等群体性事件361次。2014年嘉兴市共排查处置因市场经营、非法集资、债务劳资、拆迁补偿、环境污染等引发的较大不安定因素287条，处置各类群体性事件和较大矛盾纠纷616起，共计出动警力21645人次。

　　当代公安管理的新理念是公民导向的警察服务(citizen-focused policing)，但是公民导向的前提就是必须厘清警察的公共安全职能，如果公安机关依然坚持“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的“四有理念”，而民众也没有改变对警察公共安全职责的认知，那么这种公民导向下的警察服务将走向误区和歧途。

　　另一种警力职能设置不均衡体现在警力的内部职能设置方面，与内部机构编制设置的比重高度相关。从机构编制设置方面来说，我国警力职能配置的不均衡主要表现在：第一，基层派出所力量比较薄弱，以岳西县公安系统机构编制为例，派出所编制配备为64名，占比仅为22.8%，在实践中还存在着基层派出所编制配备不够的现象，更加剧了这种配置的不均衡；第二，非常侧重刑事侦查，更加侧重命案的侦破；第三，非常侧重交通管理，各种车辆越来越多，导致各地警力大量部署在交通管理方面；第四，治安管理力量薄弱，治安职能既有治理已发生案件的功能，还存在着预防更严重案件和刑事案件发生的功能，治安警力薄弱导致预防功能难以实施；第五，经济犯罪侦查力量非常薄弱，难以应对当前互联网金融诈骗等此类案件的频繁发生。以岳西县和汉阴县为例，刑事侦查、交通管理的编制设置都是治安管理的两倍左右（见表6）。

表6 岳西县和汉阴县公安系统机构编制一览表

资料来源：根据岳西县和汉阴县政府门户网站的编制文件整理而成。

五、我国警力配置不均衡的后果

警力数量配置不均衡和警力职能错置，也是造成警力耗费和警力流失的重要原因。警察牺牲与猝死问题充分反映出警力不足和警力配置不当，近年来，警察牺牲量居高不下、牺牲者正值壮年、猝死比例过高，这种有限警力资源的牺牲让人痛惜，加剧了警力资源的缺乏。全国因公牺牲民警人数持续保持在高位：2008年486人，2009年431人，2010年415人，2011年442人，2012年430人，2013年449人，2014年393人，2015年438人（见表7）。2016全国公安机关共有362名民警因公牺牲，因公负伤4913名，患职业重病去世1500余人。

　　根据公安部的信息，2010年至2014年，公安民警（含公安现役官兵）因公牺牲2129人，因公负伤20741人，平均每年牺牲425人。从年龄看，因公牺牲民警平均约45.5岁，中青年民警牺牲比例较高，其中30岁至49岁超过7成，29岁以下和50岁以上分别占一成和两成左右；其中，因意外交通事故造成民警因公牺牲占26.3%，因同违法犯罪分子作斗争（遭受暴力袭击）牺牲111人，占5.2%。因抢险救灾牺牲占3.7%；从警种看，派出所、交巡警、治安民警、刑侦民警、消防官兵牺牲居前5位。

　　高比例的猝死或者过劳死必须得到重视，这是民警牺牲的首要原因，其背后的逻辑依然是总体上的警力不足、基层警力缺乏和警力配置不合理所导致的高强度工作和积劳成疾。根据公安局的数据，因突发疾病猝死在工作岗位上的民警占2010—2014年全国因公牺牲民警总数一半以上。2006年至2011年，全国公安民警因劳累过度猝死在工作岗位1029人，占同期牺牲民警总数的47%。广东省2016年因公牺牲民警31人，因公牺牲的主要原因是积劳成疾、交通事故，其中积劳成疾26人，占84%；交通事故5人，占16%。高强度的工作以及生活作息的不规律导致我国警察的平均寿命是远远低于我国人口的平均寿命。

表7 近年来我国公安民警因公牺牲数量及猝死比例

资料来源：作者根据公安部官方网站、人民网、法制日报等数据整理。“--”表示数据缺失。

六、校正警力配置非均衡的政策建议

警力配置作为一项公共品，具有公共品的基本属性。警力的稀缺性是我国长期面临的基本状态，警力的稀缺性决定了民众只能享受基本公共安全服务。所以当前提供基本公共安全服务是服务型政府的合理边界，超越基本公共安全服务的高端保护不属于警力公共品的范畴。

　　1.针对我国警力配置不足和不均衡的矛盾，必须多渠道增加警力，实现机关警力与基层警力的合理布局，实现警力下沉，实现警力在区域间和城乡间的均衡。除了增加编制之外，新加坡的战备警察和志愿警察安排值得借鉴。新加坡拥有战备警察20217人，由退役士兵组成，每年只从事两个星期的警务工作。志愿警察由社会热心人士组成，利用业余时间为警察部队做一些辅助性工作。我国每年拥有众多的退伍军人，他们都接受过专业的军事训练，身体素质过硬，这部分的退伍军人完全可以转化为战备警务力量缓解我国的警力不足。同时警察部门可以向各行各业招纳拥有良好记录的志愿者从事警务的辅助工作，警察部门适当给予一定的补贴以及赋予荣誉称号。

　　2.针对无效警情的职能错置，必须厘清警务公共安全职能，建立部门联动及任务分解机制，将非警务职能让渡给其他政府部门或社会机构，将劳务纠纷、非紧急救助等事项及时分解给其他部门，建立其他部门夜间值守制度，分解110接处警的压力。

　　3.针对警力不足和编制有限的长期性，必须科学用警，提高警力效率，注重保护民警的身体健康和心理健康，减少警力不必要的浪费、消耗和牺牲。同时，要充分利用大数据、遥感技术等科学技术分析社会警情，得出真实有效的警力数据从而为公安部门的政策规划提供借鉴与参考。

　　4.针对我国基层警力配置不足和不均衡的矛盾，必须优化警力社区的设置。建立警务社区是第四次警务革命的主要内容，实施社区警务有利于警力下沉，密切联系民众，震慑犯罪分子。在美国等一些发达国家，每天在社区执行巡逻勤务的警察就占全部警力的半数，甚至达到60%—80%。实施社区警务，要合理科学地设立社区警务室，安排社区民警，更深层次的是必须要充分调动群众与民警这两方面的力量，实现警务力量的社会化，把社区作为预防犯罪的主战场，把犯罪的苗头扼杀在民众的举报与警方的防治之中。

　　5.无论是社区警务运动、第三方警务理论，还是从群众中“借”警力，都必须明确，政府是公共安全和治安公共服务的最终供给责任主体。“借”警力并非是不讲规矩、章法的以“群”代“警”，以“民”充“警”，也不是只讲如何加强群防群治组织建设, 而是全面贯彻公安工作的群众路线问题。第三方警务理论中提出为了预防和减少犯罪问题，警方努力说服或迫使非犯罪方，诸如卫生检查员、建筑检查员、公住房管理机构、工商企业所有者、业主、父母和学校担负起预防和控制犯罪的责任。第三方警务理论重在预防，与我国提出的“群防群治”异曲同工，但是这些并不能消解或削弱警察机关提供治安公共服务的最终供给主体责任。艾丽诺·奥斯特罗姆等学者提出的公共品多中心供给理论，旨在提高公共产品供给的效率，多中心供给并非让渡公共治安的供给责任。例如美国存在众多私人保安机构，平克顿私人侦探所是最著名的一家，在美国享有很高的声誉，美国政府把部分核设施的警卫工作也交给了他们。这种合作本质是政府与平克顿私人侦探所签署了警务合同，是属于政府购买的范畴，公共安全和治安公共服务的供给责任主体依然是政府。

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