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黄有光:经济学者过高估计公共支出的成本

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网易研究局出品——如何更快乐

你快乐吗?如何才能做一个快乐的人?金钱和快乐一定成正比吗?快乐的影响因素有哪些?网易研究局邀请长期从事快乐研究的全球知名华裔经济学家、澳大利亚社会科学院院士黄有光解读快乐的秘密。


NO.045 经济学者过高估计公共支出的成本

非经济学者通常会把一块钱公共支出或税收的成本算作一元。然而,经济学者则通常会对它做出高于一块钱的估算。有学者甚至作出高达2.65元的估算(Feldstein1997)。把公共支出的成本估计的这么高,也就意味着只有当公共项目所预期产生的效益很高时,它才会被判定是值得实施的。这种想法,也许部分地解释了在世界范围内出现了削减税率和政府支出的潮流。

公共税收的成本不仅包括其直接成本(税负总额),而且还包括行政成本、报税(compliance)成本、监查(policing)成本、以及对市场的扭曲。可能有人认为报税的成本不会很大,但有些情形,报税成本是可以很高的。例如,几十年前,我到Monash大学不久后,那位聘请我的教授Ross Parish, 有一次对我们同事们说,糟糕,昨天收到税务局的通知,让我报7年来我还没有报的税,真是麻烦。约几个月后,又听他说,他花很多时间把7年的税都报上去后,税务局发现,政府反而欠他很多万澳大利亚元(约相当于现在人民币至少几十万元),让他略微抵消报税的辛苦。也就是说,他没有报税,并不是要逃税,而是要避免报税的麻烦。即使报税能够拿回很多钱,也宁可不报。结果税务局强迫他报税,不但没有增加税收,反而必须归还他以前通过大学在付薪水时,已经替他缴纳的税的一大部分。后来,我在有政府官员的场合,经常会说,请你们不要强迫教授们报税。

上述前三种税收的成本虽然构成了税收的实质性负担,但是它们并不随税收额度的增加而发生明显变化。因此,经济学者在讨论公共支出的边际成本时,主要强调的是税收对市场扭曲所引致的成本或者说额外的负担。这种负担归因于税收扭曲了人们的自由选择,尤其是对人们努力工作的抑制,也即反激励效应(disincentive effects)。

至少从1928年庇古(Pigou1928)开始,经济学者们就开始强调公共支出的效益,必须超过其直接成本,达到一定的额度,以便能够弥补因税收而引致的超额负担。一位诺奖得主的现代教科书(Stiglitz, 1988, 第140页)是这样解释庇古的原理的:“提供公共品的成本会因为税收带来(对市场)的扭曲而增加。正常情况下,这意味着有效率的公共品规模应当小于不存在税收扭曲条件下的规模”。

经济学者对税收的扭曲作用而造成的超额负担,占税收数额的比例,约是30%。因此,他们认为100亿元的税,经济的负担是130亿元,其中30亿元是超额负担。平均而言,由于这个超额负担,加上使用公款上的低效率,我们在上次的文章讲过,这使绝大多数经济学者支持“大社会、小政府”的右倾观点。这个结论,是基于,如果没有税收,原来的经济情形是最优的,税收破坏这个最优性,使私人消费与生产低于有效的水平。这个市场原本是最优的假定是非常不现实的,是基于简单的黑板经济学的,必须假定不存在污染,不存在人际攀比或相对收入效应等,才能得出的结论,更不必说到我们上一次文章讲的商业广告等造成的过度物质主义的因素了。

由于多数的生产与消费都多少对环境有些破坏,加上人际之间的激烈相互攀比,人们对适应效应又估计不足,使人们过分重视当前消费的贡献,因此,即使不考虑过度的物质主义,在没有税收的情形,经济中的生产与消费是过分的。有学者估计,单单看相对收入效应,就应该对人们的收入征收33%的税(Blanchflower & Oswald 2004; Dohmen et al. 2011)。如果加上污染等其他因素,即使高达50、60%的收入税或消费税,或两者之总和,都只是纠正性的税收,而不是扭曲性的税收。这可能部分解释,北欧国家税率很高,人民也很快乐。因此,与其说100亿元的税收,会造成130亿元的负担或成本,不如说100亿元的税收,只造成约50亿元的负担,因为有约30亿元对人际攀比的纠正作用,与约20亿元的对破坏环境的纠正作用。

如果我们进一步接受我论述的过度物质主义或过度消费主义的倾向,100亿元的税收所造成的成本,又会进一步减少到约20或30亿元。因此,公共支出,即使有相当程度的低效率,只要是用在适当的方向,而不是有负作用的地方,很可能还是比私人消费更加能够提高人们的快乐的。

除了上面所论述的,还有由Kaplow(1996)和Ng(2000a,b)论述的,公共开支带来负的超额负担的效应这一观点。简单来说,假定一种公共产品所带来的利益与纳税人收入水平成比例关系,那么,它也就有可能由比例收入税来融资,而不会产生任何反激励效应(disincentive effects)。按比例抽取个人收入税本身也许会造成反激励效应。但是,将税收的钱用在公共支出之后,人们从公共支出所获得的利益,就会抵消掉税收的负担。假设每100块钱征20块钱的税,难道人们赚钱的激励,不会比没有税收,可以完全得到这100块钱时减少吗?当然,如果人们的这些税金都被扔进太平洋了,人们赚钱的激励可能就真的会减少。不过,通常税金是用于公共开支的。而这支出对人们的价值应该比税金高,不然,即使用效益比成本为一的标准,这公共支出也是没有效率的。例如将税金用来保护产权,它所产生的效益与人们收入水平大致呈比例关系,因为收入高的人,财产也比较多。这样一来,从公共支出,例如提供治安与保护产权,越高收入的人,虽然须要缴纳更多税,但也获得更多的保护产权的利益。

试想看,如果多工作一小时可以获得100块钱。在没有税收,也没有治安的条件下,你获得没有受到保护的100元,很可能拿到钱后就被抢走了。在有税收也有治安的条件下,你只获得税后的80元,但这是有被保护的80元。多数情形,每个人会有更高的积极性去挣得到保护的80块钱,而去挣没有保护的100块钱的积极性反而比较低。因此,如果连同公共支出合起来看,税收并没有反激励效应。(参见附录。)

更进一步说,像我们以前讨论过的,如果在温饱与小康之后,个人消费不再能给社会增加快乐,那么提高公共支出,即使在金钱上成本很高,但却不会付出快乐代价。因为快乐是人类的终极目标,而金钱不是,成本/效益分析最终应该以快乐(相当于福祉)为准则。

尽管在温饱与小康之后私人消费已经不重要,我仍然相信经济增长是利大于弊的。不过,经济应该朝着更适当的方向来发展。首先,环境质量的保护应该摆在第一优先考虑的位置。我们需要清洁的增长,不要脏兮兮的增长;第二,我们希望增长能真正地带来更多快乐。这需要减少相互抵消的私人攀比消费,增加那些能切实改善我们福祉的领域的公共支出,包括提高教育和研究经费的公共支出。听众们,你们有没有自己的看法呢?在下一篇文章,我们还要讨论一种不但没有超额负担,连税收本身的负担也等于零的税收,征收100亿元的税,纳税人的负担不是130亿元,也不是100亿元,而是零元。听众们,你们认为这是否可能呢?

附录

经济学者早已经知道,因为公共品和私人物品之间的补偿效应或替代效应的存在,上述关于公共支出的效益必须显著高于成本的Pigou一般性原则会受到限制(参考Atkinson & Stiglitz 1980; King 1986; Batina 1990; Wilson 1991; Chang 2000)。经济学者还发现了一些特殊的情形或条件,在这些情形或条件下有效率的公共品规模并不受上述因素的影响 (参考Christiansen 1981; Boadway & Keen 1993; Konishi 1995)。

和这些非本质性的限制及特殊的情况形成鲜明对比,Kaplow(1996)对Pigou原理发动了一次全面的冲击。他提出,根据公共品产生的利益来对各个收入组来征税,公共品的融资或税收,就不会带来额外的扭曲。

对原有的所得税方案加以调整,使得在每一个收入水平上,税收的变化正好可以抵消公共品带来的利益。从结构上看,个人在每一工作努力水平上获得的净收入将不会被改变;任何因税收的调整而引起的可用收入的减少都会被公共品带来的好处所平衡。由于一个人的税后效用作为其工作努力水平的函数并未发生变化,因此他对工作努力水平的选择,以及效用水平,也将不受影响(Kaplow, 1996,第514页)。

虽然Kaplow的观点在存在逃税或同收入水平下个人的异质性的条件下,或者在人们从公共品种的受益更多地取决于能力而非收入水平的时候,会受到限制,但是其主要的思想精髓却是正确的(Ng,2000a,2000b)。那么,我们又该如何对Kaplow的观点和正统的关于公共支出具有高成本的立场进行协调呢?首先,Feldstein(1997)所得到的2.65元的高估计值实际上把政策上希望实现的影响也当成扭曲。他强调说,更高的税率不仅有可能减少劳动和资本的供给,而且会改变人们对此进行补偿的形式,包括采用更多享受税收减免的东西。但是,在正确地考虑到为享受税收减免而引致的过于奢侈的工作条件之外,他也把其他一些税收减免项目,例如“慈善性赠与和卫生保健”等,也当成造成扭曲的原因。而这些项目,实际上正是社会或者政府基于正外部性(例如对传染性疾病的预防)、减少贫困、或者有益性需求(merit wants)等理由,而鼓励和提倡的(虽然最后这项理由可能具有争议性)。假定税收减免的程度恰到好处,就不会有净扭曲产生。或者说,不利的扭曲正好被利益所抵消了。

文献

ATKINSON, Anthony B. & STIGLITZ, Joseph E. (1980). Lectures on Public Economics. New York: McGraw-Hill, 1980.

BATINA, Raymond G. (1990). On the Interpretation of the modified Samuelson rule for public goods in static models with heterogeneity. Journal of Public Economics, 42(1): 125-33.

BLANCHFLOWER, David G. and Andrew J. OSWALD (2004). Well-being over time in Britain and the USA, Journal of Public Economics, 2004, 88(7-8), 1359-86.

BOADWAY, Robin & KEEN, Michael (1993). Public goods, self-selection and optimal income taxation. International Economics Review, 34(3): 463-78.

CHANG, Ming Chung (2000). Rules and levels in the provision of public goods: The role of complementarities between the public good and taxed commodities. International Tax and Public Finance 7.1 (2000): 83-91.

CHRISTIANSEN, Vidar (1981). Evaluation of public projects under optimal taxation. Review of Economic Studies, 48 (3): 447-57.

DOHMEN, Thomas; FALK, Armin; FLIESSBACH, Klaus; et al. (2011). Relative versus absolute income, joy of winning, and gender: Brain imaging evidence, Journal of Public Economics, 95(3-4): 279-285.

FELDSTEIN, M. (1997). How big should government be? National Tax Journal, 50(2): 197–213.

KAPLOW, Louis (1996). The optimal supply of public goods and the distortionary cost of taxation. National Tax Journal, 49(4): 513–533.

KING, Mervyn. A. (1986). A Pigovian rule for the optimum provision of public goods. Journal of Public Economics, 30(3), 273-291.

KONISHI, Hideo (1995). A Pareto-improving commodity tax reform under a smooth nonlinear income tax. Journal of Public Economics, 56(3): 413-46.

NG, Yew-Kwang (2000a). Effciency, Equality, and Public Policy: With a Case for Higher Public Spending. Macmillan, Basingstoke, Hampshire. (中译《效率、公平与公共政策》,唐翔译,社会科学文献出版社,2003.)

NG, Yew-Kwang (2000b). The optimal size of public spending and the distortionary costs of taxation. National Tax Journal, 52(2): 253–272.

STIGLITZ, Joseph E. (1988). Economics of the Public Sector, New York. NY: WW Norton & Company.

WILSON, John D. (1991). Optimal public good provision with limited lump-sum taxation. American Economic Review, 81(1): 153-66.

往期回顾:

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黄有光简介:

Monash大学荣休教授、澳大利亚社会科学院院士、牛津大学Global Priorities Institute咨询委员。

1942年出生于马来西亚。1966年获新加坡南洋大学(Nanyang University)经济学学士学位,1971年获悉尼大学经济学博士学位。1974年至1985年在澳大利亚Monash大学任副教授(Reader),1985-2012年任讲座教授(personal chair), 2013年后成为终身荣誉教授(Emeritus Professor)。于1980年被选为澳大利亚社会科学院院士,于1986年被选入Who’s Who in Economics: A Biographical Dictionary of Major Economists 1700-1986的十名澳大利亚学者与全球十名华裔学者之一, 于2007年获得澳大利亚经济学会最高荣誉—杰出学者(Distinguished Fellow)。受邀请于2018年到牛津大学作第一届Atkinson Memorial Lecture。

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