国计与民生：从经济与社会角度看《卫生成政》

南开大学历史学院姬凌辉副教授的《卫生成政：近代中国中央卫生行政制度研究（1905—1949）》，是一部深入探讨近代中国卫生制度变迁的力作。该书以近代中国的卫生行政制度为研究主线，融合“交叉的医疗史”“地方的医疗史”与“医疗生态史”三大视角，系统呈现了卫生行政在近代中国从草创到成型的曲折历程。作者并未停留在制度层面的梳理，而是将卫生行政置于经济结构、社会变迁与政治转型的宏大背景下，揭示其与国计民生之间的深刻关联，为理解中国现代化的复杂进程提供了新的思考路径。

《卫生成政：近代中国中央卫生行政制度研究（1905—1949）》，姬凌辉著，社会科学文献出版社2024年版

一、经济社会约束下的卫生行政制度建构

近代中国卫生行政的建立与发展，始终在经济薄弱与社会失衡的双重夹缝中前行。其中经济资源的匮乏是制约卫生行政发展的根本因素之一。

清末民初，国家财政捉襟见肘，卫生事务长期依附于警政体系，这不仅是制度设计的权宜之计，更是财政能力局限下的现实选择。民国时期，尽管出现卫生与警政分立的尝试，但多数省份因财政困难无法支撑独立卫生机构的运行，导致制度在“分”与“合”之间摇摆不定。即便在南京国民政府时期，卫生行政虽形式上独立，经费依然严重不足，难以覆盖基层，形成“重城市、轻乡村”的失衡格局，“在县乡层级表现为有条件的县设卫生局，无条件的县卫生行政仍属公安局（警察局）管辖，县立卫生院夹杂其中，往往成为县卫生局的替代品，象征意义大于实际意义。”

相应地，社会结构的失衡进一步加剧了卫生行政的实施困境。城市因资源集中成为卫生政策的主要受益者，而广大老少边穷地区则因经济落后、交通闭塞，长期被排斥在官方卫生行政体系之外。书中以“公医制”为例，指出这一旨在公平分配医疗资源的制度，因乡村缺乏经济基础和医疗人才，最终只能局限于县乡试点，无论是重数量、轻质量的县立卫生院的铺设，还是派往十七个省市的百余名推行公医制度人员，这些浮光掠影的制度运作均难以惠及普通民众。此外，近代中国社会阶层分化明显，富裕阶层可通过私人医疗获得较好的健康保障，而底层民众则因经济贫困，既无力承担医疗费用，也难以享受公共卫生服务，这种阶层差异使得卫生行政的公平性大打折扣。

二、卫生行政对经济社会发展的双向作用

《卫生成政》并未止步于分析经济社会对卫生行政的约束，更深入探讨了卫生行政制度对经济社会发展的反向作用，展现了二者之间复杂的互动关系。

在积极层面，卫生行政制度的逐步完善对经济社会发展起到了一定的保障与促进作用。书中详细论述了近代卫生防疫机制的建立与运转，尤其是全面抗战时期医疗防疫队与公路卫生站的设立，有效遏制了传染病的蔓延。传染病的控制不仅减少了人口死亡，保障了劳动力资源的稳定，也降低了因疫情导致的生产停滞风险，为战时经济的维持提供了重要支撑。战后，联合国善后救济总署提供的医药物资，在卫生署（后改为卫生部）的统筹下分配使用，既助力了医疗卫生秩序的重建，也为经济复苏创造了有利条件。此外，医学教育制度的改革与完善，尽管面临诸多困境，但仍培养了一批专业医疗人才，这些人才不仅提升了近代中国的医疗服务水平，也为相关产业的发展提供了人力资本支持，推动了医药行业的技术进步。

从消极层面看，卫生行政制度的缺陷与失衡，也对经济社会发展产生了诸多负面影响。书中指出，近代中国药品管理体制存在严重弊端，中央与地方在成药管理政策上的脱节，导致药品市场混乱，劣质药品泛滥。这不仅危害了民众健康，也破坏了医药市场的正常秩序，制约了医药产业的健康发展。同时，普通药品的平价供应难题长期未能解决，药品价格的居高不下，加重了民众的医疗负担，进一步加剧了贫富差距。麻醉药品的管控不力则引发了严重的社会问题，鸦片等毒品的泛滥不仅侵蚀了民众的身心健康，也导致大量社会财富流失，阻碍了经济发展与社会进步。此外，卫生行政资源分配的城乡失衡，使得乡村地区长期处于“缺医少药”的状态，农村人口的健康水平低下，制约了农业生产的发展，也延缓了整个社会的现代化进程。

三、研究视角的创新与价值

与法律史、经济史、社会史、文化史等专门史研究方向的遭遇类似，医疗史也存在如何在医学发展史中把握书写方向的基本问题。《卫生成政》的突出贡献在于其打破学科界限的研究视角：“交叉的医疗史”打破学科壁垒，紧扣经济、政治、社会要素避免单纯制度描述；“地方的医疗史”弥补中央视角局限，通过地区实施差异凸显地方经济与治理能力的影响；“医疗生态史”将医疗卫生纳入社会生态系统，关联人口、资源、环境等因素拓展研究视野。

1.修正对民国卫生行政的刻板印象。学界常认为民国时期卫生行政“有名无实”，书中指出，尽管面临资源匮乏、派系斗争等困境，南京国民政府仍在医学教育标准化、药品监管法制化等方面取得进展。例如，1930年代颁布的《医师法》《药师法》等，标志着中国近代医学职业体系的初步建立。这种实证研究为客观评价民国卫生行政提供了新视角。

2.跨学科视角的创新性运用。作者将政治学、社会学理论引入医疗史研究，提出“卫生行政的权力运行机制”这一分析框架。例如，通过“权力网络”理论解读卫生技术官僚与政治派系的互动，揭示了制度变迁背后的复杂动因。这种跨学科方法不仅丰富了医疗史的研究路径，也为其他领域的制度史研究提供了借鉴。

3.在史料运用方面，以档案史料为基础，通过统计分析、文本解读等方法重构历史场景。该书充分挖掘了国内外相关档案、文献资料，通过多元史料的相互印证，书中对卫生经费收支、药品价格波动、医疗人才培养规模等具体数据的梳理与分析，为量化研究近代中国卫生行政与经济社会的关系提供了支撑。

四、未竟之思与当代启示

《卫生成政》虽然系统梳理了近代卫生行政的制度脉络，但是仍留有一些值得深究的议题。例如，不同区域间——不仅是城乡，也包括通商口岸与内陆城市——卫生实施差异的经济动因，仍有进一步挖掘的空间。卫生行政如何具体形塑近代中国的社会保障体系，也是一个可延伸的学术生长点。历史的镜鉴，往往在回望中愈发清晰。近代中国卫生行政的困境与探索，对今天仍具有深刻的现实意义。

1.构建“分层协同”的卫生投入机制。近代卫生行政因财政碎片化而陷入“制度空转”，警示我们须建立中央与地方权责清晰的协同体系：中央负责跨区域公共卫生与战略储备，地方则按人口结构与健康需求动态配置资源，推动医疗资源向基层倾斜，破解“大医院人满为患、社区医院门可罗雀”的困局。

2.从“形式公平”走向“精准健康治理”。近代卫生资源的“城乡分野”与“阶层分化”，揭示出普惠式政策的局限性。今天，我们更应建立“需求导向”的精准保障机制。既对农村与偏远地区强化硬件与人才支持，也为低收入人群推行“基本诊疗包”与医保兜底，并借助数字技术实现健康服务的“靶向投放”。

3.推动“国际视野”与“本土实践”的融合创新。近代中国通过国际联盟引入防疫与医学标准，是卫生全球化的早期实践。今天，我们更应构建“双轨转化”机制。既吸收国际经验，如欧盟的药品可及性指数、日本的区域医疗协作体系，也立足本土进行创造性转化，将“公路卫生站”升级为“县域医共体”，将国际合作拓展为“一带一路”卫生共同体。

卫生，从来不仅是医学问题，更是国家治理问题、社会发展问题与公平正义问题。一个国家卫生制度的成熟，不仅取决于技术与管理，更取决于其能否在经济社会结构中找到公平与效率的平衡，能否在历史进程中不断回应“人”的健康与尊严。

（作者罗凯为宁波大学人文与传媒学院历史系教师，主要从事近代中国社会经济史研究）

来源：罗凯