【政策资讯】全经济范围减排目标，到底“全”在哪？

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（来源：生态修复网）

在新一轮国家自主贡献（NDC）中，我国首次提出“全经济范围”温室气体减排目标。“全经济范围”的“全”如何理解？此时提出“全经济范围”减排目标是出于怎样的考量？对此，中国环境报记者专访了国家气候战略中心规划部主任、研究员，NDC专班负责人柴麒敏进行深入解读。

全经济范围的“全”如何定义？

“全经济范围并非仅针对八大高排放行业，通俗来讲，范围涉及人类生产生活过程中所有有关温室气体排放源和移除汇的活动。”柴麒敏进一步指出，根据《IPCC2006年国家温室气体清单指南 2019年修订版》，全经济范围主要包括四大类——能源活动、工业生产过程、农林业和土地利用变化、废弃物处理。在今年我国提交的《中华人民共和国气候变化第四次两年更新报告》中，则包括了能源活动，工业生产过程和产品使用，农业活动，土地利用、土地利用变化和林业，废弃物处理五大类，也是相互对应的。

“这个范围几乎涵盖了一、二、三产业中的所有经济活动。”柴麒敏补充道：“但也不完全等同于传统经济部门的划分，而是基于温室气体源汇清单的逻辑进行专门归类。”举例来说，能源活动既涉及工业的温室气体排放，也涉及服务业中的温室气体排放，比如建筑和交通的排放。而工业领域的全范围不仅要计算化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放，还要计算水泥、化工、电力等工业生产过程中产生的非能源利用二氧化碳排放和其他温室气体排放，如水泥碳酸钙分解的二氧化碳排放、化工行业的氧化亚氮排放、电力工业的六氟化硫等。

观察前两轮NDC可以发现，相关部门并没有对气候目标的范围进行明晰的边界澄清，而本轮NDC一个非常大的变化，则是明确了下一步要管控的领域（即能源活动、工业生产过程、农林业和土地利用变化、废弃物处理）和温室气体种类（即二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮）。

从相对目标到绝对目标，为什么是现在？

回顾全球气候治理进程，从1997年《京都议定书》开始，发达经济体就被要求进行全经济范围全温室气体绝对量减排。作为发展中国家，中国此前多采用“相对减排”目标（如碳强度下降）。这既符合共同但有区别的责任原则，也与中国当时的数据统计基础相匹配。

柴麒敏表示，根据对发展中国家的要求，过去中国的温室气体清单编制并不连续，这往往跟是否获得国际资金支持有关。“比如我们有1994年、2005年、2010年、2012年、2017年、2018年、2020年、2021年等年份的清单，但中间存在断档。”与此同时，在地方层面，对于除能源活动外的其他领域，也不具备完整的温室气体排放统计数据。

尽管考虑到发展中国家能力不足的现实问题，但在日益严峻的气候变化挑战下，2015年《巴黎协定》提出发展中国家要逐步从局部目标过渡到全经济范围目标，2023年达成的“阿联酋共识”进一步鼓励各国提出富有雄心的全经济范围全温室气体减排目标。

柴麒敏表示，新一轮NDC的提出，既是响应《巴黎协定》对各国逐步转向全经济范围绝对量减排的倡导，展现中国作为负责任大国的担当，也是中国发展阶段的内在要求。

“我们越来越意识到国家自主贡献目标对经济社会绿色低碳转型的引领作用，当前非重点管控的温室气体排放领域也存在减排成本较低但成效较大的机遇。”柴麒敏指出，中国上一轮NDC的核心目标是碳达峰，而达峰之后排放总量要开始进入下降阶段，从有控制的排放增长转向绝对量的下降。

尽管能源活动的二氧化碳排放占比超过70%，但是新一轮NDC的提出，极大地拓展了我国未来进行温室气体排放管控的领域。“因此，全经济范围目标的提出是基于当前国情做出的必然选择，特别是有利于填补非二氧化碳温室气体管控的治理空白。”柴麒敏说道。

7%—10%的区间，如何确定？

根据《中华人民共和国气候变化第一次双年透明度报告》，2021年我国温室气体排放总量（包括土地利用、土地利用变化和林业）约为129.99亿吨二氧化碳当量。

“2035年国家自主贡献的基准是峰值，我们对温室气体的排放峰值有一个合理的预测范围。”柴麒敏说。根据中国提出的达峰后5年左右时间实现全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%—10%的目标，实际减排量将会超过10亿吨二氧化碳当量。

这个看似简单的数字背后，是一套严谨科学的决策体系。

“生态环境部联合多部门开展了15项课题研究，其中包括14个分领域研究和1个综合研究。”研究团队对未来10年或更长时间内中国的经济发展、产业结构、能源需求、核心技术、外部环境等关键因素变量进行趋势判断，并设定了多种情景进行分析。

“我们既假设了最乐观的情况，如技术进步较快、国际环境良好、能源供给安全、经济增长稳健，同时也考虑了极端情况，如单边主义和贸易保护主义盛行、能源安全受到威胁、技术进展不及预期等。”柴麒敏表示，这些边界条件的设定，确保了结果的科学性和可靠性。

经过多轮协商和风险研判，最终形成了7%—10%这个目标范围。

“7%表示在相对合理的情况下能够实现的底线目标，这已经比欧美国家达峰后的下降幅度都要高。10%是经过努力能够实现的最佳目标，也就是我们通常讲的‘跳起来摘果子’。”柴麒敏特别指出，目标后面还增加了“力争做得更好”的表述，“这意味着如果条件允许，我们愿意作出更大贡献”。

控排领域拓展，优先事项和难点在哪里？

在明确了全经济范围目标后，如何实施成为关键问题。

“工业生产过程是能源领域之外最受关注的领域。”柴麒敏解释道，工业生产涵盖了采掘业、化工工业、金属工业等多个行业，并且几乎涉及所有种类的温室气体排放。“这是我国控制温室气体排放的主要来源和重点，相关主管部门已经在开展相关行业管控措施的研究和部署。”

“从制度上也能看出先后顺序，”柴麒敏指出，2022年4月，国家发展改革委、生态环境部、国家统计局印发《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》，率先制定了能源活动和工业生产过程碳排放统计核算制度。

农林业和土地利用变化领域则更具挑战。“这部分主要涉及甲烷和氧化亚氮等温室气体，比如畜牧业和水稻种植中的甲烷排放、氮肥使用产生的氧化亚氮等。”柴麒敏特别强调，农业与民生密切相关，涉及粮食安全等敏感问题，是国际上公认的减排难题，需要更加审慎地推进。以欧盟为例，最新一轮NDC提出到2040年温室气体排放量减少90%（相较于1990年）的目标，其中阻力主要来自于农业、畜牧业等领域，其减排路径需平衡食物安全与气候目标，技术实施难度较高。 ‌

与此同时，柴麒敏认为，废弃物处理领域的减排工作进展整体比较积极。“这部分工作可以与现有的固废管理工作协同推进。”他指出，近年来我国垃圾处理方式发生重大转变，从以前的填埋为主转向焚烧为主，这为减排提供了良好基础。

新目标新开始，体现中国智慧大国担当

针对国际上少数声音称中国新一轮NDC“力度不足”，柴麒敏回应道，这是不公允的。“这些评价往往基于‘最低成本减排’，也就是把所有减排责任都压在减排成本低的国家身上，而忽略国家间责任公平与发展阶段差异。事实上，历史上没有哪个大的经济体在达峰后5年内减排超过10%，中国提出的绝对减排量已超过欧美历史同期总和。”

柴麒敏认为，中国提出全经济范围目标的意义远超减排本身。“在当前全球气候治理经历风雨的背景下，中国作为负责任大国，坚定维护联合国多边进程，给国际社会注入了强大信心。同时，中国为全球提供了一个高质量低成本的转型方案。”他分享道，“在今年的联合国气候峰会上，多位发展中国家领导人都在讲话中提到了中国，认为中国提供了实现现代化和绿色低碳转型的创新路径，而发达国家此前采取的是先工业化后减排的传统路径。”

对中国自身而言，这一目标则意味着发展方式的深刻变革。“我们可以把碳排放总量达峰看作中国经济发展的第二个拐点。”柴麒敏认为，“第一个拐点是1978年改革开放后碳强度相对量开始持续下降，第二个拐点就是达峰后碳排放绝对量与经济增长开始脱钩，标志着中国真正进入高质量发展阶段。”

从2009年碳强度目标制定，到2015年《巴黎协定》谈判与预期国家自主贡献提出，再到2020年“双碳”目标论证与此次牵头2035年国家自主贡献目标专班工作，柴麒敏见证了全球和我国气候治理的很多关键节点。“很幸运能亲身参与这个过程并提供研究支撑，因此也更能体会到国家实施积极应对气候变化战略的时代意义和世界意义。”

全经济范围目标的提出，只是一个新的开始。这不仅开启了中国气候治理的新篇章，更将为中国式现代化和全球气候治理贡献新的力量。

(生态修复网)