【关注】毛大庆 | 全民强制社保时代的突围之路：空账清偿与民企减负的双轨改革

2025年9月1日强制社保新规将正式实施，此刻，我们站在一个关键节点：是继续用高费率掩盖历史债务，还是直面制度性缺陷启动系统性改革？

本文作者系盘古智库学术委员会副主任委员、学术委员 ，优客工场创始人毛大庆 。文章来源于“毛大庆随笔”

本文大约2300字，读完约6分钟。

空账规模 ▸ 2015年超4万亿元（空账率＞90%）

抚养比 ▸ 2024年2.6:1（黑龙江1.55:1）

企业负担 ▸ 社保占工资28-32% + 个税吞噬30-40%利润

1996年北戴河会议确立的养老金"统账结合"制度，本意是通过社会统筹与个人账户的双轨设计，实现公平与效率的平衡。然而，时至今日，这一制度却陷入双重困境：

2004年到2015年十年间，养老金从7400亿激增至超4万亿，个人账户基金空账率一度超90%，而企业社保缴费压力持续高企，中小民营企业为规避最高达42.9%的社保负担，普遍采用降低缴费基数、断保甚至"创新用工"等手段。

2025年9月1日强制社保新规将正式实施，此刻，我们站在一个关键节点：是继续用高费率掩盖历史债务，还是直面制度性缺陷启动系统性改革？

Part.1

"视同缴费"空账：制度转轨的沉重遗产

空账本质是体制转轨的历史债务。1998年国企改革中，数千万提前退休职工（平均年龄仅40多岁）未积累个人账户，却需发放养老金，只能挪用当期参保人缴费资金，形成"中人空账"。

更严峻的是，空账规模仍在膨胀。2015年全国个人账户空账规模已超4万亿元，账户内真实资金不到十分之一。而人口结构恶化加剧压力：2004年6个在职职工供养1名退休人员，2024年已降至2.6：1，黑龙江等地的抚养比甚至达1.55：1（155名参保职工供养100名退休人员）。

财政试点失败暴露偿债机制缺陷。2001年启动的"做实账户"试点在东三省推行，中央财政三年补贴超100亿，但因缺乏持续投入和投资收益，2010年辽宁被迫向个人账户借支发放养老金，试验几近失败。其根本症结在于欠发达地区无资金做实账户，发达地区不愿补贴低效投资。

Part.2

民企高费率：强制参保下的生存困境

缴费负担已侵蚀企业生存空间。

以110人规模企业为例，社保缴费占工资总额28%-32%，叠加个税后人工成本吞噬企业30%-40%利润。为规避压力，约70%中小企业选择按最低基数缴费，但一旦被稽核查处，需补缴欠费及1-3倍罚款。

民企断保潮威胁制度根基。2024年失业保险参保人数仅2.46亿，据此推算全国五险齐全者不足2.5亿人，大量灵活就业者、农民工游离在外。

区域失衡加剧全国统筹压力。2022-2024年养老保险全国统筹调剂资金规模达2439-2716亿元，但结构性矛盾突出。

广东 2023

1158.1亿

占全国上缴资金47%

辽宁 2024

809亿

全国调剂接收额

2023年广东上缴资金可覆盖辽宁、吉林两省下拨资金需求

Part.3

破局之道：系统性改革与精准施策

政策建议 1

空账清偿：财政责任与制度重构

◼︎ 发行转型国债认购空账：参考辽宁财政借支模式但升级机制，由中央发行30年期养老转型特别国债，募集资金专项用于认购"视同缴费"形成的空账债权。资金来源可整合国企分红（2024年央企利润总额2.6万亿元）的20%，年筹资约5000亿元。

◼︎ 个人账户分类改造：将现行8%个人缴费拆分为"基础养老金税"（4%）和"实账积累金"（4%），前者纳入全国统筹，后者严格锁定投资运营并允许继承，从根源遏制挪用冲动。

深圳早期实践：个人账户资金投资收益的60%直接计入账户（深府〔1996〕183号）

政策建议 2

民企降负：梯度费率与精准补贴

◼︎ 地区差异化费率：在广东等抚养比较高的地区，企业缴费率可适当下调；在东北等抚养比较低的地区，通过中央调剂金维持16%的费率，但应提供工资总额5%的社保补贴。

深圳1996年改革：户籍与非户籍员工差别费率（19% vs 10%）

◼︎ 数字化征管提效：推广智能人力资源系统实时适配300多个城市社保政策，自动校准缴费基数。试点企业应用后社保核算工作量减少80%，基数误差导致的多缴成本下降8%。同步打通医保个人账户资金购买商业养老保险通道，放大个人账户保障功能。

政策建议 3

全国统筹：动态调整与区域补偿

◼︎ 建立"贡献-补偿"双向调节机制，在广东等养老金净贡献省份可按上缴金额的10%提取发展基金，用于支持本地保障性住房、托育服务，增强人口吸引力。同时将东北国企划转国资充实社保比例从10%提至20%，补偿人口流失带来的基金损失。

◼︎ 做实缴费基数与动态费率挂钩，根据人社部执法检查报告，2025年将推动"做实缴费基数并降低费率"，建立基准费率每三年动态调整机制。结合工资增长率和老龄化速度设定浮动系数，避免费率僵化。

政策建议 4

制度重构：三支柱转型与农民权益补位

◼︎ 一方面加速企业年金普惠化，对为员工缴纳年金的企业给予缴费额200%税前扣除（现行标准为100%），并通过集合计划覆盖中小企业。

深圳1996年方案已明确"有条件的单位可实行补充养老保险"

◼︎ 另一方面通过土地流转补偿农民养老权益，将农村土地流转收益的20%注入城乡居民养老保险基金，弥补历史性工农业剪刀差造成的保障缺失。

Part.4

制度演进逻辑

社保制度的困境恰似一场"跨代接力赛的掉棒危机"：老一代的"视同缴费"权益尚未兑现，新一代的缴费热情已被高费率压垮。当黑龙江的工厂需用155名工人的缴费供养100名退休者时，当广东一省贡献全国调剂资金的47%时，制度已站在重构的临界点。

改革路径已然清晰，中央财政必须直面历史责任，通过特别国债清偿转轨成本；民企社保费率需要"精准滴灌式"下调，让劳动力蓄水池不至于枯竭。

"个人账户的透明化与权益绑定，才是激活社会共济的基石"

—— 深圳1996年养老保险改革启示

我想，唯其如此，

强制社保才不会沦为一代人对另一代人的"违约"

责任编辑：刘菁波