信访的"兜底"功能：如何正确理解行政救济的补充性？

在行政救济方式中，信访一直扮演着特殊而重要的角色。根据《信访工作条例》，信访被明确定位为一种补充性救济方式。部分信访诉请当事人提交后会被依法分类办理，出具依法分类办理告知书，导入对应的法定程序。

主要原因在于信访具有监督和救济两种功能，救济功能在其中占据绝对优势，多数人通过信访反映问题是认为自身权益受到侵害，要求及时止损或补偿。信访救济方式的最大特点在于其"补充性"——只有当行政复议、行政履职、纪检监察等法定程序无法解决问题时，信访才会作为"最后一道防线"介入。这样既避免了信访与其他救济渠道的冲突，又确保了当事人合法权益保护的全面性。

《信访工作条例》第三十一条第六款明确规定："不属于以上情形（五种可以通过法定程序反映的事项）的，应当听取信访人陈述事实和理由，并调查核实，出具处理意见书。"这一条款为信访的补充性角色提供了明确的法律依据。

信访救济的补充性特征如下：

首先是受理范围的补充性。虽然《信访工作条例》并未具体列举信访事项的受理范围，但通过反面排除法可以明确：不能通过行政诉讼、仲裁和行政复议等法定途径解决的争议方可进入信访行政三级程序。比如内部行政行为（聘任制公务员与履行聘任合同有关的决定除外）、抽象行政行为（可行政复议附带审查的除外）、历史遗留问题和其他不属于法定救济途径受案范围的职务行为。

其次是介入时间的补充性。比如因不可抗力或正当理由耽误期限的，可以继续计算时效期限的，应当继续计算；如果因行政机关未告知救济渠道导致错过期限的，可申请信访；如果期限到期后发现新证据证明原具体行政行为行为存在重大瑕疵的，可申请信访；如果因当事人本身故意拖延其他救济途径的，信访机构不应受理。

最后是处理方法的补充性。信访部门不会代替职能部门作实体判断，必须按照"属地管理、分级负责"原则转送处理；对于驳回请求的信访事项，还需要"做好解释工作"这一温和选项。

确立信访救济的补充性，一方面有助于理顺各种救济方式之间的关系。如果信访工作中出现的"大包大揽"现象，很大程度上源于功能定位的模糊。明确补充性定位可以让各救济渠道各司其职，避免信访成为"万能型"渠道。另一方面也能够构建"无缝隙"救济体系。对于尚存在一些覆盖不完备的地方，信访的补充性功能正好可以填补这些空白，确保在任何情况下都能获得救济机会。

信访制度的补充性功能，既是对申请人权益的充分保障，也是对信访工作法治化的坚守。只有正确理解和运用这一方式，才能让信访真正发挥其"兜底"救济功能。